——來自浙江省德清縣的調查報告
2017-09-09 08:57:18
作為農村“三塊地”改革試點的重要內容之一，集體經營性建設用地入市備受關注。誰是農地入市的主體？農地怎么入市？農民利益如何保障？這些涉及農村集體經營性建設用地同權入市的關鍵環(huán)節(jié)，都需要在探索中找到答案。
浙江省德清縣是集體經營性建設用地入市試點縣之一。自2015年始，經過兩年大膽探求，已經初見成效。據德清縣委書記項樂民介紹，改革激活了農村土地資產，促進了農村集體經濟發(fā)展，更好地保障了農民權益。
界定資格——
村集體和農民成為入市主體
農民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體，入市涉及的重大事項全程公開、民主決策、民主管理，增強了農民管好土地的意識
農地入市，誰是入市主體？也就是說，誰作為農地的“主人”來主導土地入市，需要首先界定清楚。德清縣國土資源局局長郭志偉說，以前是國土部門大包大攬，現在是農民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體，“農村土地制度改革目的之一是為了讓農民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發(fā)管理、經營土地的熱情”。
郭志偉介紹，針對分屬鎮(zhèn)、村、組三級的集體經營性建設用地，德清縣采用“自主入市、委托入市、合作入市”3種不同的入市方案。原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產經營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市；屬于村集體所有的土地，由村股份經濟合作社實施入市，村民小組可委托村股份經濟合作社等代理人實施入市。“德清縣2013年所有經營性資產已完成量化入股，全縣106個村（社區(qū)）成立了股份經濟合作組織，33萬農民成為股東。這些合作社具備市場主體資格，成為入市主體。”郭志偉說。
為了治理生態(tài)環(huán)境，德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村2009年關停了所有礦山，留下4000畝廢棄礦山。隨著試點展開，當地積極填坑整地，將其中680畝地作為集體經營性建設用地入市，建設眾創(chuàng)園。2016年，眾創(chuàng)園第一期69畝建設用地在縣招拍掛平臺公開入市，15家企業(yè)成為受讓方，出讓土地使用權按照工業(yè)用地規(guī)定，年限50年，成交總價1462.6萬元，平均每畝地價格達21萬元。
農地入市能給村集體帶來收益，那么村干部就能決定農地入市嗎？德清縣國土資源局副局長邱芳榮介紹說，明確了入市主體，就要把農地入市參與權、知情權和決策權賦予集體和農民。東衡村黨總支書記章順龍說，為了增加透明度，村里把入市涉及的宗地情況、入市方式、起始地價、收益分配等重大事項進行全程公開、民主決策、民主管理。在入市之前，對于是否入市、怎么入市，由村民表決同意之后，才能上報申請；入市項目獲批后，將地價評估、入市方案、收益分配等進行公開，經村民同意后，項目才能實施。
“改革前，農民和土地的關系更多體現在農用地上，除了宅基地和公益事業(yè)用地之外，一般只能被動地通過征地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策參與土地管理和土地增值收益分配。”邱芳榮說，通過自主入市，農民從“被動”參與到“主動”管理，激發(fā)了參與經營性建設用地入市決策的積極性，增強了農民管好土地的意識。
摸清家底——
哪些土地可以入市
德清緊守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，設置必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃的“四規(guī)合一”門檻
邱芳榮說，近些年，一些村辦、鎮(zhèn)辦企業(yè)由于市場變化逐漸轉冷，農村集體減少土地大多陷入“休眠”狀態(tài)，地上遺留的廠房或被低價出租，或閑置荒廢，集體土地的收入微乎其微，“使用權沒法交易，土地就無法實現市場價值”。
農村集體經營性建設用地入市試點給鎮(zhèn)、村集體再次提供了盤活土地資源的機會。在德清，農地入市第一步，是要核實資產，摸清家底。
通過集體經營性建設用地“一村一梳理，一地一梳理”的摸底調查，德清縣弄清了全縣共有1881宗、10691畝農村集體經營性建設用地。為此，德清縣決定先拿已有的存量土地試點改革，在緊守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”3條底線的基礎上，設置“四規(guī)合一”的門檻，即城鄉(xiāng)建設用地必須同時符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃。哪些農地能入市，“四規(guī)合一”說了算，對符合規(guī)定的就地入市，不符合規(guī)定的可以調整入市，考慮到農村集體資金不足情況，公開接受廣大業(yè)主用地規(guī)模預約申請，實行“先預約、后復墾、再入市”。
位于莫干山腳下的南路村，茂林修竹，流水潺潺，青磚灰瓦的民宿掩映在林間。“村里民宿經濟崛起迅速，但受限于政策，投資人大多只能租賃空置農居、廢棄校舍，無法形成規(guī)模投資效應。”南路村黨總支書記桂建國介紹。
農地入市試點后，南路村一合計，村里最完整的集體建設用地是村委會以前的舊址，共4畝地。根據莫干山鎮(zhèn)休閑度假產業(yè)定位，已將該用地規(guī)劃為旅游用地。南路村決定拿這塊地入市，以租賃的方式出讓給德清原舍酒店管理有限公司，發(fā)展民宿。“荒棄的土地有了經濟價值，給集體經濟帶來收入，有利于村莊的長遠發(fā)展。”桂建國說。
實踐中，德清發(fā)現，農地入市錯綜復雜，有的因為土地規(guī)劃，產業(yè)園區(qū)不在集體所轄范圍；有的集體建設用地零散，不具備入市條件，這種情況是否可以入市？邱芳榮說，德清探索了多種入市方式，比如跨村整合零星分散存量建設用地，以異地調整入市方式來解決現實中的用地矛盾，讓不同區(qū)位的集體經濟組織共享改革紅利。
截至目前，德清縣入市宗地131宗，面積855.55畝，成交額達1.88億元，農民和集體收益1億多元。邱芳榮說，從幾年試點來看，集體經營性建設用地和國有土地兩者在地域范圍、市場對象上有所差異，集體土地入市并未造成對國有土地市場的沖擊，反而激活了一部分用地供給，使原本閑置低效的農村建設用地得到有效利用。
建立規(guī)則——
如何入市有章可循
德清實行統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的地價體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng)一的服務監(jiān)管、用地納入統(tǒng)一監(jiān)管體系的“六統(tǒng)一”規(guī)則
農地怎么入市呢？“以前農民個人租賃買賣土地基本上想怎么來就怎么來?，F在土地進了‘超市’，買賣得遵循統(tǒng)一的規(guī)章程序。”邱芳榮說，德清縣對農村集體經營性建設用地入市建立了成熟的規(guī)則，實行統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的地價體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng)一的服務監(jiān)管、用地納入統(tǒng)一監(jiān)管體系。這個“六統(tǒng)一”讓德清完成了全國第一宗集體經營性建設用地入市交易和全國第一筆抵押貸款。
水月清華酒店有限公司總經理趙建龍從事酒店行業(yè)多年，4年前他瞄準商機，花100多萬元買下了莫干山鎮(zhèn)廢棄多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房，謀劃建設高端民宿。然而土地買下了，項目推進卻卡了殼，“沒有土地使用權，既沒法改變用途，也不能重建，只好放棄，讓它繼續(xù)荒廢”。
苦等兩年多，事情有了轉機。德清縣被選作農村集體經營性建設用地入市試點縣，縣國土局找趙建龍商量，將莫干山鎮(zhèn)的那塊地出讓給他，趙建龍卻猶豫了：“集體經營性建設用地入市，第一次聽說這個概念，土地買了能辦所有權證嗎？能自由買賣嗎？可以抵押嗎？縣里還沒有先例，心里沒譜。”國土局向他解釋，集體經營性建設用地入市試點，與國有土地同價同權，使用權除了可出讓，還可租賃、作價出資（入股），并享有轉讓、出租、抵押等各項權能。趙建龍決定一試。2015年8月，他以總價307萬元拍下該地塊，獲得該地塊40年土地使用權出讓年限。至此，全國集體經營性建設用地入市的“第一宗”交易在德清完成。
在德清縣公共資源交易中心簽訂完出讓合同，趙建龍從縣國土局捧回土地所有權證。憑借這本權證，他從中國農業(yè)銀行德清縣支行貸款150萬元，投入度假酒店的建設，這也是全國第一筆集體經營性建設用地抵押貸款。
與趙建龍通過協議出讓取得土地不同，另一些企業(yè)則采取了租賃的方式。從事金屬加工的溫州人陳家條通過招商引資來到德清縣，建廠房找地很麻煩。2013年，他看中了下渚湖街道八字橋村的12畝廢棄礦地，但當地沒有適合的政策，8個部門為此開協調會也沒能辦好。試點啟動后，2015年八字橋村掛牌出租這塊地，陳家條馬上在縣政府招拍掛平臺上拍下這塊地，采取租賃的方式，租金5年一付，每5年以5%的幅度上漲，第一次繳費31萬元，“中小企業(yè)用地一直是個問題，農地入市為我們提供了新的渠道。靈活的租賃方式，也大大降低了前期土地資金投入”。
收益分配——
平衡好各方利益
平衡好國家、集體和個人這三者的利益，是農村集體經營性建設用地入市試點的重要任務。同時為對資金進行監(jiān)管，土地收益被納入建設用地專用賬戶，實現實時監(jiān)管
農地入市后，收益如何分配，各方最關心。德清縣農經站站長周偉國認為，農地入市資金分配既要讓老百姓得利，也要促進集體經濟發(fā)展，“平衡好國家、集體和個人這三者的利益，是農村集體經營性建設用地入市試點的重要任務”。
先厘清國家和集體的。周偉國說，集體土地和國有土地享有同等價格同等權利時，也要履行相應義務。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調節(jié)金，主要用于城鎮(zhèn)和農村基礎設施建設、農村環(huán)境整治等支出，以直接、間接的方式反哺給農村，收取比例按土地成交價款的16%—48%不等。截至目前，德清縣共收取3400萬元調節(jié)金。
再分清集體內部的。內部怎么分？是不是可以把錢直接分到每個人手里？周偉國說，德清縣農村土地分為村民小組所有和鎮(zhèn)、村集體所有，按所有權不同，利益分配也采用不同的方案。村民小組所有的，土地出讓金由村民小組直接分配，可以分到每家每戶，小組按12%提取公益金。鎮(zhèn)、村集體所有的土地，不能以現金形式直接分給個人，可以用于公共事務建設，或者追加量化股權，也可以用來發(fā)展壯大集體經濟，有收益了再進行分紅，防止分光吃盡。東衡村2014年成立了土地股份經濟合作社，全村3000人是股東，剛開始，每股只有680元，通過入市追加量化股權，現在每股增至2000多元。
入市資金的流向關系村民的切身利益，如何對資金進行監(jiān)管？周偉國說，為防止村集體私自、擅自動用入市資金，土地收益將被納入村里的建設用地專用賬戶，農經站對這筆錢的一舉一動進行監(jiān)管。村集體要拿錢去投資，需經過村民同意，再向農經站報備，通過審核后，方可付諸實施。
也有村集體把錢直接用于村級公益事業(yè)支出，莫干山鎮(zhèn)仙潭村這兩年規(guī)劃發(fā)展民宿，2015年將村里的4畝荒地入市，共獲得110萬元。村黨總支書記沈連根說，這筆資金一部分用于繼續(xù)平整土地，以備將來入市，另一部分用于修路、綠化、建停車場等公共事業(yè)建設，“多余的錢還可以量化入股分紅，村民得到了實實在在的好處”。
農地入市了，土地資源盤活了，村集體經濟有了長遠收益，農民利益得到了保障。不過，土地入市出讓金還面臨保值、增值難題。周偉國坦言，由于缺少好的項目，目前許多村的出讓金還躺在賬上睡大覺，既不能分走取盡，也無處可投。這個問題，顯然靠一個村的力量難以解決。周偉國建議，在沒有理想項目投資的情況下，總體上大家都希望以穩(wěn)健保守辦法追求保值，比如把錢借給政府，或者購買債券等。德清縣常務副縣長陳健認為，辦法總比困難多，只要方向對，改革辦法就會多起來，入市改革就能順利推進，農村發(fā)展的內生動力就能源源不斷地激發(fā)增長。
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