2017-11-01 11:28:00 石亞楠
本網(wǎng)訊 日前，黨的十九大報(bào)告明確提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。
這一實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗(yàn)即將轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。10月31日，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）首次提請(qǐng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉表示，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國(guó)情的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)。
當(dāng)前修改農(nóng)村土地承包法具有必要性和緊迫性。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出了一系列方針政策。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況看，隨著富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等，都對(duì)完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。
這次農(nóng)村土地承包法修改的總體思路是：全面貫徹黨的十八大、十九大和歷次中央全會(huì)精神，圍繞處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系這條主線，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，進(jìn)一步賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定提供制度保障。
吸納“三權(quán)”分置，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變
“三權(quán)”分置，是指農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。全國(guó)已有13個(gè)省份出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)。
草案吸納了“三權(quán)”分置制度，規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。為了加強(qiáng)對(duì)土地承包權(quán)的保護(hù)，草案規(guī)定，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。
如何確保實(shí)行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途？草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用，用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包預(yù)期，草案規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。對(duì)此，劉振偉解釋：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，核心是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。”
農(nóng)民進(jìn)城落戶，自行選擇是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
長(zhǎng)期以來(lái)，進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民進(jìn)城落戶能不能以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為前置條件？此次草案給出了明確答案。
黨的十八屆五中全會(huì)決定提出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。
劉振偉表示，鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求，草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。
草案還進(jìn)一步明確了農(nóng)村婦女該享有的土地承包權(quán)益。在借鑒一些地方開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)登記的做法的基礎(chǔ)上，草案規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入，更好地保護(hù)了農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益。
賦權(quán)第三方經(jīng)營(yíng)主體，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或可出租（轉(zhuǎn)包）、入股
賦予第三方經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)重要內(nèi)容。草案規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)承包方或者其委托代理人書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。
對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保權(quán)能，草案使用了“融資擔(dān)保”的概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問(wèn)題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。草案規(guī)定，承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。
為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的精神，草案增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。“鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)尚處于探索階段，實(shí)踐中的做法也不盡相同，為此草案只作出原則性規(guī)定，具體可依實(shí)踐發(fā)展需要再由行政法規(guī)規(guī)范。”劉振偉說(shuō)。
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