2017-12-15 11:25:35 喬金亮
實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和國內(nèi)外糧食市場變化作出的重大決策，目的是讓耕地得到休養(yǎng)生息，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并解決糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力等難題——
農(nóng)業(yè)部日前在北京召開耕地輪作休耕制度試點推進落實會。會議透露，經(jīng)過兩年的探索，我國已構建了耕地輪作休耕收益補償?shù)恼呖蚣?。目前，耕地輪作休耕試點面積達1200萬畝，涉及黑龍江、河北、湖南等9個省份的192個縣（市）。
改革難點—— 用地養(yǎng)地結合
實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和國內(nèi)外糧食市場變化作出的重大決策，針對的是地力透支這一痛點。“在糧食供給壓力下，耕地長期高強度、超負荷利用，造成了透支。一是耕地質(zhì)量退化嚴重。目前，全國耕地面積大概有40%出現(xiàn)退化。東北黑土地有機質(zhì)含量下降，南方部分地區(qū)土壤酸化。二是耕地污染問題突出。部分地區(qū)存在重金屬污染和有機污染物以及農(nóng)膜殘留問題。”農(nóng)業(yè)部耕地質(zhì)量監(jiān)測保護中心副主任謝建華表示，改革的目的是既有利于耕地的休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。
農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮認為，這項改革的難點體現(xiàn)在兩方面。一方面是如何減輕資源環(huán)境的壓力。過去在糧食短缺的年代，為了促生產(chǎn)，基本上是“四海無閑田”，該種的都種盡了，不該種的也種上了，資源環(huán)境已亮起了“紅燈”。現(xiàn)在，探索實行輪作休耕，需要做大量深入細致的工作，培育農(nóng)民保護環(huán)境的意識，讓超負荷的耕地“歇一歇”，讓透支的環(huán)境“喘口氣”。
另一方面，就是如何轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)種植習慣。千百年來，農(nóng)民種地產(chǎn)糧。人多地少的國情，使我國農(nóng)業(yè)的功能長期聚焦保供給?，F(xiàn)在，供求形勢發(fā)生變化，資源環(huán)境壓力增大，農(nóng)業(yè)除了保供給，還要保收入、保生態(tài)。農(nóng)業(yè)功能的豐富是開展輪作休耕的出發(fā)點。這種功能的拓展既要轉(zhuǎn)變思維方式，更要改變種植習慣。要主動適應農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢新要求，把耕地輪作休耕試點打造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革的“樣板田”。
在歐美一些發(fā)達國家，因為耕地資源豐富，多實行半耕半休的耕作制度。即使耕地資源不豐富的日本，以及我國臺灣地區(qū)，也都實行了輪作休耕制度?，F(xiàn)階段，我國推行輪作休耕條件具備，關鍵是如何探索一套適合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的模式。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶認為，重點要探索種地與養(yǎng)地相結合的耕作制度。通過輪作，將禾谷類作物與豆類、飼草等作物輪換種植，調(diào)節(jié)土壤環(huán)境、改善土壤生態(tài)。通過休耕，減少農(nóng)事活動，種植綠肥等作物，防風固沙，涵養(yǎng)水分，保護耕作層。同時，探索輪作休耕與糧食供求調(diào)節(jié)互動的模式。當糧食供應充裕時，可以多輪多休，讓耕地得到休養(yǎng)生息。當糧食供求趨緊時，適當減少輪作休耕規(guī)模，輪作的能調(diào)回來種短缺糧食作物，休耕的能復耕增加產(chǎn)量，確保急用之時能夠產(chǎn)得出供得上。
試點成效—— 生產(chǎn)生態(tài)雙贏
前期的輪作休耕試點已取得積極成效。通過開展糧豆輪作、休耕區(qū)壓采、重金屬污染修復治理，集中連片實施，促進了種植結構調(diào)整。黑龍江省把輪作任務集中安排在第三、四、五積溫帶的規(guī)模種植區(qū)域；甘肅省以村社為單元整建制推進休耕試點，集中連片面積都在1000畝以上。數(shù)據(jù)顯示，2016年全國籽粒玉米面積調(diào)減3000多萬畝，大豆增加1000多萬畝。預計2017年玉米面積調(diào)減2000萬畝以上，緩解了玉米庫存壓力。
對試點地區(qū)來說，更重要的是生態(tài)環(huán)境改善明顯。休耕季種植綠肥等作物，在防風固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層等方面起到了積極作用。河北省地下水漏斗區(qū)小麥休耕試點，平均每畝減少用水180立方米，共壓減地下水開采3.2億立方米。吉林省在東部冷涼區(qū)推行玉米大豆輪作，每畝節(jié)肥30%、節(jié)藥50%左右；在西部易旱區(qū)推行玉米雜糧輪作，每畝節(jié)水1/3左右。
江蘇是率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點的省份。江蘇省農(nóng)委副主任張堅勇表示，針對耕地資源少、利用強度大、生產(chǎn)負荷重的實際，2016年以來，省財政累計安排1億元，重點在土壤地力貧瘠化的丘陵地區(qū)、鹽堿重的沿海地區(qū)以及生態(tài)退化明顯地區(qū)，選擇20個縣（市、區(qū)）先行試點，總面積25萬畝。“力爭通過2年至3年時間，試點區(qū)域耕地地力平均提高0.5個等級。”
除省級財政外，江蘇省不少地方財政主動配套，加快耕地輪作休耕試點步伐，促進環(huán)太湖流域生態(tài)治理。昆山市去年秋播休耕輪作面積2萬畝，市財政按每畝200元標準給予農(nóng)民補貼，今年秋收結束后，增至2.5萬畝，補貼標準原則上不低于當季糧食作物純效益的70%。鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)五塘村整村推行輪作休耕試點，村支部書記陳云飛說，水稻收完后，村民們不是接著種小麥，而是整塊地撒上紅花草種子，來年春耕時就能變成上好的有機肥。“土壤改良了，水稻品質(zhì)提高了，每畝地能比常規(guī)水稻多賣400元。”
實施關鍵—— 效益補貼兼顧
要讓農(nóng)民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少。“此前的試點就很注意保護農(nóng)民利益。”農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司司長曾衍德說，在輪作上，注重比較效益。從現(xiàn)有的單產(chǎn)水平和種植效益看，輪作模式中的玉米大豆輪作，可按照1∶3的效益平衡點來測算。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕試點，補助的標準都以收入不減為前提。“大體上，一熟區(qū)的休耕和兩熟區(qū)的一季休耕，每畝補助500元左右；兩熟區(qū)的全年休耕，每畝補助800元左右，略高于土地流轉(zhuǎn)費用。”
今年,農(nóng)業(yè)部、財政部整合部分項目資金，加大支持力度，中央財政安排25.6億元資金，其中輪作15億元、休耕10.6億元，對承擔輪作休耕任務農(nóng)戶原有的種植作物收益和土地管護投入給予適當補助。同時，還創(chuàng)新補助方式，中央財政將補助資金分配到省，由省里統(tǒng)籌安排分配到縣，由縣組織實施落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。允許地方在平均補助水平不變的情況下，根據(jù)實際需要，建立對農(nóng)戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據(jù)，實行保基本、重實效的補助發(fā)放制度。
目前，歐盟、美國及日本等發(fā)達經(jīng)濟體也采取休耕措施，但不鼓勵“廢耕離農(nóng)”，而是將生產(chǎn)補貼轉(zhuǎn)變成環(huán)境補貼，仍維持農(nóng)地潛在生產(chǎn)力，以備緊急或糧荒隨時可以復耕。中國農(nóng)科院專家團隊建議，補助既不能過高，更不能過低。要考慮地區(qū)間收入的平衡，綜合考慮不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入、市場價格等因素，特別要考慮中西部和東部地區(qū)收入差異，合理測算補助標準。根據(jù)年際間不同作物種植收益變化，對標準實行動態(tài)調(diào)整。根據(jù)主要農(nóng)產(chǎn)品市場供求情況，適時調(diào)整補助標準，調(diào)節(jié)主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關系。
開展輪作休耕，不僅要探索建立制度化的組織方式、政策體系，還要以此為平臺，推進農(nóng)業(yè)管理方式創(chuàng)新。記者了解到，對輪作休耕區(qū)域?qū)嵤┻b感監(jiān)測，是今年試點實施方式的創(chuàng)新。“今年，凡是開展輪作休耕的地塊，全部要實現(xiàn)上星上圖。采用衛(wèi)星遙感影像，結合實地調(diào)查驗證，跟蹤監(jiān)測輪作區(qū)的種植變化，包括休耕作物的面積變化，輪到哪里、休到哪里，輪多少、休多少，一目了然。同時，推進成效監(jiān)管數(shù)字化，通過科學布置監(jiān)測網(wǎng)點，長期定點跟蹤耕地質(zhì)量變化。”曾衍德說。
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