2018-03-20 09:13:00
宅基地“三權分置”——
喚醒“沉睡”資源 釋放發(fā)展活力 
宅基地制度是我國農村社會的一項重要基礎性制度，承載著穩(wěn)定社會、安定農民的特殊功能。承包地“三權分置”是新的歷史條件下，農村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。繼承包地之后，我國探索農村宅基地“三權分置”，必將對進一步深化宅基地改革，盤活農村土地資源要素，
宅基地現狀：違法用地、無序建房與閑置并存
經過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農民“居者有其屋”，對于農村社會穩(wěn)定起到了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農村人口大量向外轉移，宅基地管理中出現了一些問題。
“首先是閑置浪費現象嚴重。”全國人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省農科院副院長趙皖平指出，當前農村“建新不拆舊”現象大量存在，違法用地與大量農村宅基地半閑置或閑置浪費現象并存。雖然我國出臺了鼓勵農民將其閑置宅基地退還給集體的相關政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響，多數農民處于觀望狀態(tài)，使得閑置宅基地成了農村“沉睡”的資產。
“另外，隨著農村經濟快速發(fā)展，廣大農民改善居住條件的積極性日益高漲，農村出現了‘建房熱’，其中存在占用基本農田建房、一戶多宅和超面積建房等現象，追著公路建房、追著‘風水’建房等無序建房問題仍比較突出。”全國政協(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者。
之所以出現這些問題，梁鳴認為，一是宅基地的管理制度不完備。在現行的宅基地管理制度下，雖減輕了農民負擔，促進了農村繁榮穩(wěn)定。但隨著時代的發(fā)展，出現了農民進城務工不能遷戶、城市居民到農村租房養(yǎng)老等新情況，“有錢多建、沒錢少建”等現象比較普遍。農民進城購買商品房后，原宅基地大量閑置，“老人守房”現象普遍存在。對這些新情況、新問題，我們尚缺乏針對性的管理制度。
二是政府對村莊農宅的建設缺乏有效指導。住房和城鄉(xiāng)建設部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，但沒有對村莊新建住宅必須進行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定。國土資源部2017年下發(fā)《關于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導意見》，目前尚處于起步探索階段，宅基地辦證等工作尚未展開。農村基層組織對宅基地登記確權工作缺乏熱情，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施。
如何監(jiān)管：既要規(guī)范管理，也要嚴格執(zhí)法
“農村宅基地管理是關系到農民切身利益、農村社會穩(wěn)定和新農村建設的大事。因此，統(tǒng)籌管理好農村宅基地，對于改善農民生活、促進農村經濟發(fā)展具有十分重要的意義。”趙皖平說。
梁鳴認為，推進宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進程不斷加快和土地集約經營、規(guī)?；鬓D帶來的新情況、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》，出臺新的《農村宅基地管理辦法》，切實加強對農村宅基地的管理。
其次，要加快明晰宅基地權屬。梁鳴提出，建議結合第三輪土地普查，實施宅基地普查，摸清用地底數和農民現有宅基地狀況，做好使用權登記、發(fā)證工作，建立數據庫，依托大數據實行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎上，進一步明確農村集體所有制的內部結構、集體成員的身份、集體土地的權能、集體土地用益物權的權限等，做到權屬明晰、管理規(guī)范。
怎么利用：堅守底線，不越紅線，盤活資源
“去年的中央經濟工作會議、中央農村工作會議，還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要改變農村有資源、缺要素的現狀，盤活農村各種閑置的資源、土地。”全國政協(xié)委員、北京市農林科學院院長李成貴說，農村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費。
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農村改革的不斷深入，農村的資產規(guī)模已經不小，農民手頭的資產不斷增值。全國人大代表、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數據：以臺州為例，2017年臺州村集體資產總額達到413.7億元，農民家庭固定資產規(guī)?？傤~預計超萬億元以上（不包括土地經營權收益）。但是，農村產權還未全面激活，農村的資產還都處于“沉睡”狀態(tài)，難以轉變?yōu)檗r民實實在在的收入。
據了解，自2015年以來，國家安排33個縣作為農村土地制度改革試點，在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議，應加快試點，進一步拓寬試點范圍和領域，將各地試點的成功經驗上升為制度推廣落地。還要實現“權跟人走”，農村的土地承包經營權、農村集體產權、農民房屋和宅基地使用權等，要跟著農民走，在保障農民基本生活的前提下，創(chuàng)設和推廣更多的農民財產權利抵押貸款方式和經營權流轉方式，真正讓“權跟人走”成為現實。
“可以結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盤活閑置宅基地。”趙皖平建議，鼓勵農民將宅基地退還給農村集體經濟組織，通過盤活利用空閑宅基地，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農民收入。支持農村集體經濟組織、新型農業(yè)經營主體、農戶合理利用空閑宅基地，興辦采摘園、農家樂、民宿、鄉(xiāng)村酒店、農村電商服務網點等，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產品，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌，延伸消費鏈、產業(yè)鏈、價值鏈，為擁有閑置宅基地的農戶合理增收。
全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議，要探索農房“三權分置”。合理劃分農房所占土地、地上建筑物產權、農房經營收益權益歸屬界限，并正確處理好農村土地集體所有、地上建筑農戶個人所有、經營收益經營者所有三者之間的關系，探索農村集體組織以出租、合作、合資等方式，引入工商資本，盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。
李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。這是紅線，堅決不能碰。”
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