2018-10-19 10:08:00
創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興多元投入機制
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員 葉興慶
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強鄉(xiāng)村基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，補齊鄉(xiāng)村基本公共服務短板。所有這些，都需要真金白銀?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出“健全多元投入保障機制”。解決鄉(xiāng)村振興錢從哪里來的問題，必須以改革創(chuàng)新的思路，激活市場、激活要素、激活主體，在發(fā)揮農(nóng)民主體作用、調(diào)動農(nóng)民自身投入積極性的基礎上，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。
一、創(chuàng)新財政支持鄉(xiāng)村振興機制
鄉(xiāng)村振興亟須開展的許多建設事項，屬于公共產(chǎn)品范疇，需要由財政承擔資金投入。也有許多建設事項雖然屬于競爭性領域，但初期回報率低，溢出效應強，同樣需要財政投入發(fā)揮先導和引領作用。因此，必須按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，加快建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財政投入保障制度，公共財政應更大力度向鄉(xiāng)村傾斜。應在“整合”“撬動”和“開源”方面加快改革創(chuàng)新步伐：
“整合”，就是要發(fā)揮鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用，把各類涉農(nóng)資金盡可能打捆使用，形成合力。前些年有關部門提出要推進涉農(nóng)資金整合，并在部分市縣開展以高標準農(nóng)田建設、脫貧攻堅為平臺的資金整合試點。由于涉農(nóng)資金名目數(shù)量多、分配管理限制多，市縣沒有話語權，在推進統(tǒng)籌整合時遇到重重掣肘，存在不敢整、不能整、整不動的問題。應從源頭抓起，按照十八屆三中全會《決定》的要求，在中央和省級層面清理、整合、規(guī)范涉農(nóng)專項轉移支付項目。只有跳出“上面不整合、下面整不動”的怪圈，實行“自上而下”的整合，真正把涉農(nóng)資金安排使用的話語權交給地方，才能切實提高涉農(nóng)資金規(guī)模效益。
“撬動”，就是要通過擔保、貼息、以獎代補等方式，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，促進金融和社會資本更多地投向鄉(xiāng)村振興。創(chuàng)新財政支農(nóng)機制，放大財政支農(nóng)政策效應，提高財政支農(nóng)資金使用效益，一個重要舉措是財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。
目前，全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系初步建成，政策框架基本搭建，業(yè)務規(guī)模穩(wěn)步擴大。把這項創(chuàng)新的紅利進一步釋放出來，必須牢記“重點支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營”的初心，推動省級農(nóng)業(yè)信貸擔保機構向市縣延伸，通過機構下沉帶動業(yè)務下沉，讓家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等糧食適度規(guī)模經(jīng)營者“夠得著”。加快設立國家融資擔?；?，強化擔保融資增信功能，采取股權投資的形式支持各省區(qū)市開展支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔保業(yè)務。規(guī)范開展財政資金對社會資本投資項目的支持，突出導向性，防止騙取國家資金。
“開源”，就是要在公共財政資金之外，拓寬其他政府性資金籌集渠道。支持地方政府發(fā)行一般債券用于支持鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅領域的公益性項目。穩(wěn)步推進地方政府專項債券管理改革，鼓勵地方政府試點發(fā)行項目融資和收益自平衡的專項債券，支持符合條件、有一定收益的鄉(xiāng)村公益性項目建設。創(chuàng)新城市化過程中土地增值收益用于支持鄉(xiāng)村振興的通道。在城市化地區(qū)，應調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入比例。在非城市化地區(qū)，應建立高標準農(nóng)田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，分享發(fā)達地區(qū)城市化過程中產(chǎn)生的部分土地增值收益。
二、創(chuàng)新金融服務鄉(xiāng)村振興機制
農(nóng)村貸款難、貸款貴，農(nóng)村存款相當部分不能在農(nóng)村轉化為投資、通過金融機構的虹吸效應流向城市，是農(nóng)村發(fā)展滯后的重要原因。之所以出現(xiàn)這種局面，既與作為需求端的農(nóng)村缺乏有效抵押物、良好的信用環(huán)境等有關，更與作為供給端的金融機構不能根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特點提供金融產(chǎn)品和服務等有關。疏通金融服務鄉(xiāng)村振興的“腸梗阻”，必須堅持問題導向，從需求和供給兩端推進體制機制創(chuàng)新。
從需求端看，應重點抓好以下創(chuàng)新。一是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，分類有序提高集體產(chǎn)權的流動性。目前農(nóng)村資產(chǎn)結構的主體是集體資源性資產(chǎn)，以及雖然屬于農(nóng)民私有、但附著在集體土地上的農(nóng)民住房。這些資產(chǎn)盡管數(shù)量巨大，但由于其流轉范圍受限、缺乏流動性，不能成為有效抵押物。十八屆三中全會《決定》在提高農(nóng)村集體資產(chǎn)流動性方面已作出改革部署，如允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，允許承包土地經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。應加快修訂土地管理法、物權法、擔保法等現(xiàn)行法律，盡快研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，充實農(nóng)村集體產(chǎn)權權能。二是加強新型經(jīng)營主體規(guī)范化管理。鼓勵和引導家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及其他農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體，提高經(jīng)營管理水平，健全財務賬簿，增強經(jīng)營信息的透明度。三是加強農(nóng)村信用環(huán)境建設。深入開展以創(chuàng)建信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)為內(nèi)容的農(nóng)村信用工程創(chuàng)建活動，利用農(nóng)村熟人社會的特點，建立激勵約束機制。把誠實守信作為鄉(xiāng)風文明建設的重要內(nèi)容，提高農(nóng)民的信用意識。
從供給端看，應重點抓好以下創(chuàng)新。一是創(chuàng)新農(nóng)村金融機構的激勵約束機制。抓緊出臺金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見，明確農(nóng)村信用社、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行“三農(nóng)”金融事業(yè)部、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的職責定位。抓緊制定金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核評估辦法，落實涉農(nóng)貸款增量獎勵政策，對涉農(nóng)業(yè)務達到一定比例的金融機構實行差別化監(jiān)管和考核辦法，推動農(nóng)村金融機構回歸本源，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務。針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點，發(fā)揮龍頭企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈上游農(nóng)戶的增信作用，積極發(fā)展供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈金融。針對農(nóng)村熟人社會特征，發(fā)揮村組干部、新鄉(xiāng)賢等對周邊農(nóng)戶的增信作用，積極發(fā)展農(nóng)戶信用貸款。把發(fā)展普惠金融的重點放到鄉(xiāng)村，利用互聯(lián)網(wǎng)等平臺，降低信息不對稱程度和交易成本。三是創(chuàng)新農(nóng)村金融市場準入機制。從整體上看，目前我國農(nóng)村金融市場主體中既包括農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等地方法人金融機構，也包括大型銀行的分支機構。但在一個相對較小的地域范圍內(nèi)，往往只有一兩家金融機構，競爭并不充分。應完善村鎮(zhèn)銀行準入條件，提高其縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率。擴大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點。
三、創(chuàng)新社會資本參與鄉(xiāng)村振興機制
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鼓勵和引導社會資本下鄉(xiāng)。社會資本的進入，不僅可以彌補政府和農(nóng)民投入的不足，而且可以帶來先進的理念、管理和技術。應鼓勵社會資本到農(nóng)村投資適合產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)項目，提供區(qū)域性、系統(tǒng)性解決方案，與當?shù)剞r(nóng)戶形成互惠共贏的產(chǎn)業(yè)共同體。對積極投入鄉(xiāng)村振興事業(yè)的社會資本，應落實和完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免等扶持政策。用好社會資本這支重要力量，關鍵在創(chuàng)新體制機制。
一要創(chuàng)新社會資本參與鄉(xiāng)村振興的準入機制。清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙，凡是法律沒有明文禁止的領域，社會資本都可以參與?？紤]到目前農(nóng)村社會結構和管理體制的特殊性，應注重引導社會資本投向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶干不了、干不好的領域。例如，應引導社會資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)服務業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，引領農(nóng)業(yè)供給側結構性改革和轉型升級。又如，應引導社會資本參與休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程建設，推動建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)。
二要創(chuàng)新社會資本與農(nóng)民的利益聯(lián)結機制。社會資本參與鄉(xiāng)村振興，應注重通過契約型、股權型利益聯(lián)結機制帶動農(nóng)民，而不是替代農(nóng)民、排斥農(nóng)民。應通過產(chǎn)業(yè)鏈的合理分工帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，社會資本集中在農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)服務業(yè)等環(huán)節(jié)，種養(yǎng)環(huán)節(jié)盡量由農(nóng)戶承擔，走“公司+農(nóng)戶”“公司+家庭農(nóng)場”的道路。應通過資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，帶動農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展項目，或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)，或者配合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，或者參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以入股、聯(lián)營等方式使用通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地。由于目前農(nóng)村產(chǎn)權市場不成熟，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有的各類資產(chǎn)特別是資源性資產(chǎn)缺乏合理的定價機制，難以充分估值，因而不宜長時間、大面積、一次性作價轉讓給社會資本，而應從長計議，主要以入股、聯(lián)營等方式與社會資本合作，形成長期、穩(wěn)定的收益分享機制。
返回頂部