2018-11-08 17:21:19 葉興慶
【編者的話】中國改革開放發(fā)端于農(nóng)村。改革開放40年來,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活發(fā)生了翻天覆地的變化,農(nóng)村改革取得了巨大成就。農(nóng)村改革的全面深化,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供了不竭的強大動力。在改革開放40周年之際,結(jié)合改革實踐的新進展,梳理農(nóng)村改革的歷史脈絡(luò),展望農(nóng)村改革的趨勢走向,對新時代全面深化農(nóng)村改革、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,都具有重要意義。
在我國40年的改革進程中,農(nóng)村改革一直引人注目。這一方面是因為我國改革大幕是從農(nóng)村開啟的,農(nóng)村改革初見成效增強了全社會推進改革的信心和決心;另一方面也是因為農(nóng)村在我國經(jīng)濟社會中占有重要地位,把農(nóng)村改革這篇文章做好了,有利于推動其他領(lǐng)域改革。在改革開放40周年之際,有必要結(jié)合改革實踐的新進展,對農(nóng)村改革的歷史脈絡(luò)進行再梳理,對未來農(nóng)村改革走向進行展望。
農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生歷史性變化
黨的十一屆三中全會以來,我國農(nóng)村改革走過了光輝歷程?!吨泄仓醒腙P(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》確立了農(nóng)村改革的重要指導(dǎo)思想,即在經(jīng)濟上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益,在政治上切實保障農(nóng)民的民主權(quán)利。40年來,沿著這一指導(dǎo)思想,農(nóng)村改革闊步前進,農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生歷史性變化。
其一,農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革開放以來,中央關(guān)于農(nóng)村土地制度的改革安排,始終遵循著生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的客觀規(guī)律,始終堅持尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民的權(quán)利,農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革伊始,以小崗村為代表的部分地方率先實行大包干改革,也就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,農(nóng)民拿到生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),交夠國家、留足集體、剩下全是自己的。上世紀80年代中期開始,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,農(nóng)民開始分工分業(yè),土地承包經(jīng)營權(quán)開始發(fā)生流轉(zhuǎn)。1984年中央1號文件規(guī)定,土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。1993年中央11號文件規(guī)定,在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變?!吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?!掇r(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》等對此進一步作了細化部署。黨的十九大報告明確指出,保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。
經(jīng)過40年的演變,農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。對沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地而言,實現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”,而且農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不斷擴大;對發(fā)生了流轉(zhuǎn)的土地而言,土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來,出現(xiàn)了所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。“兩權(quán)分離”,充分調(diào)動了億萬農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性,“三權(quán)分置”堅持了土地集體所有權(quán),穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán),放活了土地經(jīng)營權(quán),為引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ),也為農(nóng)業(yè)剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移就業(yè)、進城農(nóng)民市民化提供了可能。
其二,農(nóng)民與村社共同體的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、在農(nóng)村經(jīng)濟社會事務(wù)中的地位和作用大大提高,政社合一體制已不適應(yīng)時代的需要。1983年發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。改革重點是實行新的鄉(xiāng)村治理體制。這些年來,村民自治在不斷地完善。黨的十九大提出,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,為下一步更好地完善鄉(xiāng)村治理指明了方向和路徑。40年來,通過這一系列改革,農(nóng)民與村社共同體的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。
其三,工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革開放以來,從農(nóng)村支持城市到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”,再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展,工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系在40年間發(fā)生了一系列轉(zhuǎn)折性、里程碑式變化。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面,改革開放以來,國家相繼實行提高統(tǒng)派購價格、減少統(tǒng)派購品種、全面市場化等改革,工農(nóng)產(chǎn)品交換關(guān)系朝著有利于農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。農(nóng)業(yè)財稅政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化,取消農(nóng)業(yè)稅,實行農(nóng)業(yè)補貼。此外,國家在農(nóng)村實行了一系列社會保障制度,推動資源要素向農(nóng)村配置,公共財政的陽光更廣地照耀農(nóng)村,公共財政的雨露更多地滋潤農(nóng)民。
深化農(nóng)村改革要堅持問題導(dǎo)向
當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入了全面深化的新階段。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是我國邁向現(xiàn)代化強國目標的一項重大戰(zhàn)略。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興目標,必須堅持問題導(dǎo)向,與時俱進全面深化農(nóng)村改革。
第一,新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展,大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè),農(nóng)民不斷分化,給進一步處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系提出了新要求。在新形勢下,要按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的思路,推進耕地、林地、草原等農(nóng)用地制度改革,明確土地集體所有權(quán)的存在形式和具體權(quán)能;對承包權(quán)合理賦權(quán),在有條件的地方探索“確股確利不確地”等承包權(quán)實現(xiàn)形式,探索承包權(quán)市場化退出機制;盡快明確第三方經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性和具體權(quán)能,為新型經(jīng)營主體的發(fā)展提供制度保障。處理農(nóng)民與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的關(guān)系,主要途徑是將這些土地產(chǎn)生的收益納入集體收益,并保障集體成員的民主管理權(quán)和收益分配權(quán)。處理農(nóng)民與宅基地的關(guān)系,應(yīng)逐步擴大農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)的權(quán)能,可考慮以“房地一體”確權(quán)登記頒證為改革基礎(chǔ),以“先房后地、地隨房走”為賦權(quán)邏輯,探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
第二,加快構(gòu)建符合我國發(fā)展階段和世貿(mào)組織規(guī)則的新型農(nóng)業(yè)支持保護制度。近年來,我國積極推進稻谷和小麥增強最低收購價政策彈性、部分農(nóng)產(chǎn)品實行價格或收入保險等改革,取得了一定成效。但我們?nèi)孕枰逍训乜吹剑磥砦覈r(nóng)業(yè)勞動力老齡化和農(nóng)戶兼業(yè)化現(xiàn)象會進一步加劇,我國與主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易對象國的農(nóng)產(chǎn)品成本和價格倒掛幅度亦會進一步擴大,我們應(yīng)在分析研判未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上,對農(nóng)業(yè)支持保護制度進行系統(tǒng)性改革。一是大幅度減少市場價格支持,大幅度增加一般服務(wù)支持,特別是要增加農(nóng)田整理、水利設(shè)施、研發(fā)推廣、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。二是以綠色生態(tài)為導(dǎo)向完善相關(guān)補貼制度,引導(dǎo)農(nóng)民保護耕地地力,減少化肥和農(nóng)藥使用量,實現(xiàn)畜禽糞便和農(nóng)作物秸稈資源化利用。三是建議按“量能分治、市場定價,價補分離、補從史定”的思路,改革重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度。可考慮對產(chǎn)量和產(chǎn)能按不同的原則進行治理,由市場供求關(guān)系決定生產(chǎn)者價格,把隱含在托市價格中的財政補貼剝離出來,按照歷史產(chǎn)量或面積進行補貼,以實現(xiàn)補貼與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤。
第三,按自治法治德治相結(jié)合的思路健全鄉(xiāng)村治理體制。當(dāng)前及今后一個時期,我國鄉(xiāng)村治理面臨主體和客體的深刻變化。在新形勢下,我們要堅持自治為基、法治為本、德治為先,不斷健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。在自治方面,要加強農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè),健全民主決策程序,繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作,促進治理重心下移、治理半徑縮短。在法治方面,要強化法律在維護農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位,引導(dǎo)農(nóng)民和村干部尊法學(xué)法守法用法。在德治方面,要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范,結(jié)合時代要求進行創(chuàng)新,強化道德教化作用,引導(dǎo)農(nóng)民向上向善,降低行為的不確定性。需要注意的是,自治、法治、德治各有其功能和適用范圍,三者的邊界是動態(tài)變化的。當(dāng)前和今后一個時期,我們要不斷健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制,強化法律權(quán)威地位,以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治,促進自治法治德治有機結(jié)合,形成規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制。 (作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員)