2018-11-15 09:50:21 張陸彪
改革開放40年來，特別是入世以來我國農業(yè)開放水平不斷提高，統(tǒng)籌利用農業(yè)兩個市場兩種資源能力顯著提升，農產品貿易發(fā)生了巨大變化，貿易規(guī)?？焖僭鲩L，已成為全球第二大農產品貿易國，貿易總額已占全球農產品貿易額的6%。糧棉油糖等大宗農產品進口相當于10億畝耕地播種面積的產出，增加了國內有效供給、減緩了資源壓力、滿足了消費需求；蔬菜、水果、水產品等優(yōu)勢農產品出口對促進農業(yè)增值增效和農民就業(yè)增收發(fā)揮了重要作用。當前我國已進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化快速推進、農業(yè)現代化加快發(fā)展、農業(yè)供給側結構性改革處于關鍵階段的重要歷史時期，隨著“一帶一路”農業(yè)國際合作的不斷深化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，在中美貿易爭端新形勢下，農產品貿易面臨著諸多挑戰(zhàn)，必須站在新的歷史方位和全球視角，構建順應新時代要求的農業(yè)對外開放新格局。
農產品貿易取得巨大成就
改革開放促進了我國農產品貿易的快速發(fā)展，加快了農業(yè)市場化改革，推動了農業(yè)產業(yè)結構調整和產業(yè)升級，使我國農業(yè)比較優(yōu)勢得到了更好的發(fā)揮，增加了農產品有效供給，促進了農民就業(yè)增收。我國農產品貿易發(fā)展對促進農業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了十分重要的積極作用。
農產品國際貿易地位顯著提升。改革開放前，我國農產品貿易規(guī)模小、增長慢、結構單一，與我開展貿易往來的60多個貿易伙伴主要是東歐、亞非拉地區(qū)的社會主義國家和其他發(fā)展中國家。改革開放特別是加入世貿組織以來，我國農產品貿易快速發(fā)展。2001-2017年農產品進出口貿易總額由279.2億美元增至2013.9億美元，年均增長13.1%；其中，進口額由118.5億美元增至1258.6億美元，年均增長15.9%；出口額由160.7億美元增至755.3億美元，年均增長10.2%。根據WTO統(tǒng)計，1980年我國農產品出口額占全球出口貿易額的1.6%、居第15位，進口額占全球進口貿易額的2.2%、居第9位；2016年我國農產品出口占全球的4.8%、居第5位，進口占全球的9.7%、居第2位。
農產品貿易結構明顯優(yōu)化。人多地少的資源稟賦狀況決定了我國農業(yè)在土地密集型產品上缺乏優(yōu)勢，而在勞動密集型產品上具有較強國際競爭力。改革開放以來，大豆、棉花等進口緩解了農業(yè)生產對資源和環(huán)境的壓力，推動了農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整和區(qū)域布局優(yōu)化進程；水產、蔬菜、水果等出口快速增長，拓寬了農民就業(yè)和增收渠道。同時，農產品貿易市場多元化格局逐步形成。對日本、韓國、中國香港等周邊傳統(tǒng)貿易伙伴的出口比重下降，對新興貿易伙伴的出口比重有所提高。2001-2017年對日韓農產品出口市場份額由高達45.9%降至19.7%，對東盟農產品出口市場份額則由8.1%提高到20.9%。農產品進口來源地也日益廣泛，除傳統(tǒng)歐美市場外，來自亞洲、大洋洲、南美洲和非洲地區(qū)的進口不斷增加。
農業(yè)貿易促進成效日益顯現。通過農業(yè)國際展會、境外展示窗口、出口示范基地和品牌建設等方式，發(fā)揮出口促進農業(yè)產業(yè)整合和市場整合功能。打造國際農業(yè)“會展航母”，中國國際漁業(yè)博覽會已成為水產行業(yè)全球最大貿易合作平臺；組建國家展團推動農業(yè)企業(yè)“組團出海”，樹立中國優(yōu)勢出口農產品整體形象；設立農產品境外展示窗口，在美國、韓國等主要出口市場宣傳推介中國農產品。隨著我國農業(yè)貿易促進能力和水平的提升，畜產品、水產品和園藝產品等勞動密集型農產品出口保持較快增長。2017年水產品、蔬菜和水果出口額分別達211.5億美元、155.2億美元和70.8億美元，較1995年分別增長了5.4倍、6.1倍和11.4倍。
國際貿易規(guī)則運用日臻成熟。作為WTO新成員和發(fā)展中農業(yè)大國，我國對WTO多哈回合農業(yè)談判始終持積極和建設性態(tài)度，建立了專門的農業(yè)談判機構和談判機制，有效參與了談判全過程，明確提出了中國參與談判的基本立場與主張，為推動談判形成共識發(fā)揮了重要作用。在推動多邊貿易體制加快完善的同時，積極推動區(qū)域和雙邊自貿區(qū)建設，農產品市場進一步開放，大幅度提升了與有關國家和地區(qū)的貿易額和貿易便利化水平。同時有效運用貿易救濟手段減少進口對國內產業(yè)的沖擊，對歐盟馬鈴薯淀粉、美國白羽肉雞和干玉米酒糟、巴西白羽肉雞等農產品進口采取“雙反”措施，對進口食糖實施保障措施。
農產品貿易發(fā)展成功經驗
改革開放和加入世貿組織加快了我國融入世界經濟的步伐，為農業(yè)利用兩個市場兩種資源提供了穩(wěn)定的外部環(huán)境。農業(yè)在大幅度開放市場的同時，采取了一系列堅定有力的政策措施，抓住機遇，積極應對挑戰(zhàn)。經受了入世過渡期、糧食危機、金融危機等多重重大考驗，總體保持了持續(xù)穩(wěn)定和較快增長。
抓住入世機遇，推進貿易自由化。入世在帶來競爭壓力的同時，也為我國農業(yè)在更廣范圍內優(yōu)化資源配置提供了機遇和可能。入世談判期間中國農產品平均關稅由1992年的46.6%降到1999年的21.2%，入世后最終削減到15.2%，僅為世界平均的1/4，成為世界上關稅水平較低和貿易自由化程度最高的國家之一。我國還承諾取消所有非關稅措施和行政指導，將農產品完全關稅化管理。同時加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略，在WTO承諾基礎上進一步開放市場。目前我國已與25個國家和地區(qū)達成了17個自貿協(xié)定，正與27國進行12個自貿協(xié)定談判或升級談判，農業(yè)對外開放水平將進一步提升。
做好兩個統(tǒng)籌，推動貿易全球化。隨著經濟全球化和區(qū)域經濟一體化不斷深入，資源和生產要素在國際間的流動重組進一步加快，世界農業(yè)融合度不斷提高。準確把握世界農業(yè)發(fā)展和國際農產品市場變化趨勢、充分發(fā)揮農業(yè)比較優(yōu)勢，科學統(tǒng)籌農產品進出口與保障供給、農民增收和產業(yè)安全，利用好兩個市場兩種資源、克服農業(yè)發(fā)展瓶頸和制約成為實現農業(yè)貿易持續(xù)健康發(fā)展的重要任務。入世以來，我國農業(yè)逐步改變了千百年來自給自足的發(fā)展模式，通過貿易在全球范圍內配置資源，提高資源配置效率。大豆棉花等農產品進口在增加供給、減緩資源壓力的同時，能夠更好地利用有限資源來重點發(fā)展糧食生產，確保飯碗牢牢端在自己手里。出口勞動密集型產品則用較少土地和水資源實現農業(yè)增值增效，有效促進主產區(qū)農民就業(yè)增收。
創(chuàng)新貿易雙輪驅動模式，推進貿易投資一體化。經濟全球化背景下的農業(yè)國際貿易需要在更大范圍配置生產、加工、市場等資源，農業(yè)對外投資所生產的農產品已成為國際貿易的重要來源。“一帶一路”農業(yè)國際合作和農業(yè)“走出去”步伐的加快有力推動了農業(yè)貿易投資一體化進程，貿易帶動投資與投資推動貿易的良性互動格局基本形成。在“一帶一路”等框架下打通農產品貿易雙向快速通道，投資生產、運輸、倉儲等農產品貿易基礎設施一體化建設，帶動了農業(yè)技術、設備和勞務輸出，提升了貿易便利化水平，擴大了貿易規(guī)模，拓展了貿易范圍。2016年我國農業(yè)對外直接投資流量32.9億美元，農業(yè)累計對外投資總額157.6億美元；農業(yè)領域吸引外商直接投資18.98億美元，累計外資流入量216.4億美元。
建立開放保護機制，推動貿易救濟常態(tài)化。在開放與競爭中運用WTO規(guī)則加強對農業(yè)的合理保護是各國特別是發(fā)達國家的通行做法，是確保我國國家糧食安全和農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。我國人均農業(yè)資源不足，農業(yè)經營規(guī)模小，與主要出口國相比存在難以消除的競爭力差距，開放條件下加強對受沖擊產業(yè)的合理保護尤為重要。一是加強農業(yè)產業(yè)損害監(jiān)測預警。全國農業(yè)產業(yè)損害監(jiān)測預警體系自2007年啟動以來已建成了覆蓋主要產品的工作網絡，為農產品貿易促進和農業(yè)產業(yè)保護提供了良好的技術支撐。二是開展貿易救濟立案調查和貿易摩擦應對工作。我國甘蔗種植面積受食糖過度進口影響，由2013年的2732萬畝僅3年即減少了近500萬畝，嚴重影響了數千萬農民生計和就業(yè)。2017年食糖保障措施的啟動，扭轉了“甜蜜事業(yè)苦不堪言”局面，國內食糖產業(yè)形勢好轉、市場運行平穩(wěn)、農民收入增加。
新形勢下農業(yè)貿易發(fā)展新格局
在國際農產品市場不確定性加劇和中美經貿摩擦升級新形勢下，我國農產品貿易面對農產品生產成本上升、國際競爭力下降、貿易政策調控手段和空間不足、部分農產品進口過度等諸多挑戰(zhàn)，必須順應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的新形勢新要求，深入推進農業(yè)供給側結構性改革，構建農產品貿易新格局。
統(tǒng)籌實施國家糧食安全新戰(zhàn)略。“適度進口”作為國家糧食安全新戰(zhàn)略的重要方面和關鍵環(huán)節(jié)，必須要有有效的政策手段把握進口時機和節(jié)奏，確保進口規(guī)模適度適當，做到既保證國內糧食基本供給能力不受沖擊和削弱、實現產業(yè)安全和穩(wěn)步發(fā)展，又彌補國內供給不足。同時要積極穩(wěn)妥推動優(yōu)勢產品和農業(yè)企業(yè)走出去利用全球市場和資源平衡國內供需。在多雙邊農業(yè)談判中堅持以精準化底線思維堅守三大主糧及棉糖油膠紅線不被挑戰(zhàn)，同時對國內水土資源壓力較大的資源密集型農產品采取積極主動和平衡適度的開放戰(zhàn)略，全面提高統(tǒng)籌利用兩個市場兩種資源能力，為推進中國特色農業(yè)現代化建設和農業(yè)供給側結構性改革提供基礎支撐。
探索建立農業(yè)支持保護新機制。盡管目前我三大主糧補貼政策受到美國在WTO的質疑和挑戰(zhàn)，但我國農業(yè)補貼總體水平和人均水平仍然較低，當前重點是整合現有農業(yè)補貼政策資金，探索建立符合國情的糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)和特色農產品優(yōu)勢區(qū)建設的支持政策，提高政策的精準性、協(xié)調性和系統(tǒng)性。針對部分農業(yè)產業(yè)在開放中受到損害不斷加深的情況，在做好產業(yè)損害預警、產業(yè)安全研究等工作基礎上，推動完善貿易救濟工作，探索建立貿易救濟剛性觸發(fā)機制和產業(yè)損害補償機制，制定貿易救濟價格和數量觸發(fā)水平，出臺產業(yè)損害認定和補償標準，減輕過度進口對國內產業(yè)和農民的損害，切實維護產業(yè)安全和農民利益。
積極開拓農產品貿易新空間。中美貿易摩擦警示我們，進出口市場高度集中可能引發(fā)較大市場風險，必須加強農產品貿易戰(zhàn)略規(guī)劃和布局，不斷改善貿易環(huán)境，拓展貿易渠道，提升貿易水平，推進農產品進出口市場多元化。未來全球耕地潛力大部分集中在非洲、南美洲、中亞和中東歐，為農產品進口來源地多元化提供了有力保障；同時新興市場與發(fā)展中國家人口和收入水平快速增長也成為我國農產品出口市場多元化和出口規(guī)模擴大的潛在動力。推動金磚、G20和APEC等區(qū)域農業(yè)貿易便利化，深化與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)農產品經貿關系，分散進出口市場高度集中可能產生的風險。
努力打造農業(yè)貿易促進新平臺。要建立健全我國農業(yè)貿易促進體系，構建農業(yè)貿易部際和部內聯席會議機制，加強農產品對外營銷促銷公共服務。整合境外農業(yè)展會組建國家展團，加強對農產品國際營銷促銷的支持力度，加快實施特色優(yōu)勢農產品出口提升行動，擴大茶葉、水果、蔬菜、水產品等高附加值的優(yōu)勢農產品出口，鼓勵企業(yè)申請國際認證認可、參與國際知名展會，形成出口促進“一盤棋”。
（作者系農業(yè)農村部農業(yè)貿易促進中心主任）
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