2018-12-17 18:49:50 王樂(lè)君 禤燕慶 康志華
黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，小農(nóng)戶在我國(guó)仍然占大多數(shù)，如何引導(dǎo)小農(nóng)戶走上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，是我們面臨的重大歷史任務(wù)。近年來(lái)，各地積極推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司、農(nóng)民合作社，發(fā)展專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒓s化生產(chǎn)，通過(guò)“保底收益+股份分紅”等方式確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，探索出小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑。
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股取得明顯成效
早在20世紀(jì)90年代初，廣東南海、浙江溫州等地就有農(nóng)戶陸續(xù)以承包地入股，聯(lián)合發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2002年制定的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。2015年、2016年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社。為貫徹落實(shí)黨中央要求，近年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在黑龍江等7個(gè)省(市)開(kāi)展了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，入股農(nóng)戶29萬(wàn)多戶，涉及土地面積90多萬(wàn)畝。初步統(tǒng)計(jì)，到2017年6月底，全國(guó)入股承包土地2419萬(wàn)畝，比2012年增加了47%。
探索形成了多種模式。試點(diǎn)地區(qū)在入股方式、風(fēng)險(xiǎn)防范、配套措施等方面取得了階段性成果。一是形成多種入股模式。包括農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接入股公司、農(nóng)民與原公司成立新公司、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接入股合作社、農(nóng)民與原公司共同入股合作社、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)先入股合作社再入股公司、農(nóng)民與公司開(kāi)展非法人形式的股份合作等6種模式，可以廣泛適應(yīng)不同地區(qū)發(fā)展入股的多樣化需求。二是建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。從公司和農(nóng)民合作社章程、財(cái)務(wù)公開(kāi)、日常監(jiān)督等制度建設(shè)方面，充分保障農(nóng)民的權(quán)益，重點(diǎn)推廣“保底收益+股份分紅”利益分配機(jī)制。通過(guò)財(cái)政與公司、農(nóng)民共同出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，降低經(jīng)營(yíng)不善時(shí)農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)。三是出臺(tái)配套政策措施。樺南縣、桐廬縣、青州市等地制定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的相關(guān)管理辦法和示范合同，武進(jìn)區(qū)、涪陵區(qū)等地建立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估和流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格發(fā)布機(jī)制。各地還對(duì)參與入股的公司、農(nóng)民合作社給予重點(diǎn)支持，組織專家?guī)椭彐?zhèn)編制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，有效地推進(jìn)了入股工作開(kāi)展。
推進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，有效解決了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中如何獲得土地、誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)土地、如何確保土地經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定等一系列重要問(wèn)題。一是促進(jìn)土地集中連片。農(nóng)民一家一戶的經(jīng)營(yíng)，地塊分散、品種各異、技術(shù)參差不齊，難以實(shí)現(xiàn)高效率、規(guī)?；?。通過(guò)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，可以把一家一戶的“小地塊”整合為“大地塊”，打破了原有的地塊邊界和經(jīng)營(yíng)管理范圍，能夠?qū)嵤┙y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一作業(yè)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。二是培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、科技水平較高、市場(chǎng)開(kāi)拓能力突出，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要力量。開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，將推動(dòng)成立和發(fā)展一批龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社，入股的土地也為其建立生產(chǎn)基地、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了重要保障。三是確保土地經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期穩(wěn)定。入股后，農(nóng)民成為公司、農(nóng)民合作社的重要成員，公司、合作社也不需要提前支付租金，實(shí)現(xiàn)了以股“連心、連責(zé)、連利”，增強(qiáng)了發(fā)展向心力和凝聚力。農(nóng)民、公司、農(nóng)民合作社通過(guò)構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的聯(lián)結(jié)機(jī)制，有利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。目前，各地農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的期限一般到二輪承包期結(jié)束，長(zhǎng)達(dá)10年左右。
開(kāi)辟了農(nóng)民增收新途徑。幫助農(nóng)民持續(xù)增收，促進(jìn)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)，推進(jìn)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康，是開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的重要目標(biāo)。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，農(nóng)民能夠獲得多方面的好處。一是分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條收入。入股盤(pán)活了農(nóng)村的資產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民持有的公司、農(nóng)民合作社股份，把沉睡的土地資源變?yōu)閰⑴c利潤(rùn)分配的投資資本。農(nóng)民的收入來(lái)源從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)拓展到涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，將有效增加財(cái)產(chǎn)性收入。二是既可參與股份分紅，又可上班領(lǐng)薪。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的公司、農(nóng)民合作社需要從事種植、養(yǎng)殖的工作人員。公司、農(nóng)民合作社通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、銷(xiāo)售、運(yùn)輸、餐飲服務(wù)等，也將創(chuàng)造一定數(shù)量的崗位。入股的農(nóng)民一般可以優(yōu)先就地就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“既持股分紅又上班領(lǐng)薪”。三是推動(dòng)農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，土地就由專人種植了，農(nóng)產(chǎn)品也由公司、農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)銷(xiāo)售。如果不在入股的公司、農(nóng)民合作社上班，農(nóng)民可以選擇轉(zhuǎn)移就業(yè)，到城市尋求發(fā)展，在二三產(chǎn)業(yè)賺錢(qián)，共享現(xiàn)代化成果。根據(jù)地方農(nóng)業(yè)部門(mén)測(cè)算，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，大約有40%的農(nóng)民股東轉(zhuǎn)移到附近城市打工。
落實(shí)承包地“三權(quán)分置”的有效路徑。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。一是在保障集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！吨泄仓醒朕k公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)“三權(quán)分置”作出了重大制度安排。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股中，農(nóng)民入股的是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地所有權(quán)仍歸集體，土地承包權(quán)仍歸農(nóng)戶。入股不會(huì)影響集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)，農(nóng)戶可以放心地把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的方式流轉(zhuǎn)給公司、農(nóng)民合作社，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。二是豐富了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，讓農(nóng)民有更多的選擇。農(nóng)民的承包地除了可以對(duì)外出租，也可以通過(guò)入股的方式流轉(zhuǎn);公司、農(nóng)民合作社既可以選擇通過(guò)租賃方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以吸納農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。從合作對(duì)象看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股既可以是農(nóng)戶之間，也可以是農(nóng)戶與非農(nóng)戶;既可以是單純土地要素，也可以與資金、技術(shù)、管理等優(yōu)化組合。三是保障了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益，促進(jìn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)和抵押權(quán)能實(shí)現(xiàn)。從理論看，農(nóng)民入股后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為公司、農(nóng)民合作社的法人財(cái)產(chǎn)。根據(jù)中央關(guān)于“三權(quán)分置”辦法的規(guī)定，公司、農(nóng)民合作社可以依法在一定期限內(nèi)占有耕作并取得相應(yīng)收益，可以改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施，也可以依法依規(guī)再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或設(shè)定抵押等。
對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股幾個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在工商登記、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)等方面還面臨一些理論和法律問(wèn)題。各地在試點(diǎn)過(guò)程中也探索出一些解決辦法，值得思考和借鑒。
工商登記。主要涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以作為非貨幣財(cái)產(chǎn)出資，入股農(nóng)民人數(shù)超過(guò)50人如何處理等問(wèn)題。一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以作價(jià)出資方式?，F(xiàn)行《公司法》沒(méi)有把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)列舉作為出資方式，但是也沒(méi)規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得作為出資。承包地實(shí)行“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)屬于農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以由其他經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得，且還可以再流轉(zhuǎn)。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)符合《公司法》規(guī)定的可估價(jià)、可轉(zhuǎn)讓的要求，可以作為出資。另外，《公司法》對(duì)債權(quán)能否出資，也沒(méi)有明確規(guī)定，即使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為債權(quán)，但依《公司法》可估價(jià)、可轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的條件，債權(quán)作為出資財(cái)產(chǎn)也不存在法律上的障礙，在實(shí)踐中債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)已經(jīng)有探索。各地在試點(diǎn)過(guò)程中已把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為對(duì)公司的出資。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民合作社方面，2017年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作價(jià)出資。目前，全國(guó)有15個(gè)省(區(qū)、市)明確提出允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資注冊(cè)農(nóng)民合作社，有的還制定了專門(mén)辦法。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估作價(jià)。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何作價(jià)、作價(jià)多少，大多數(shù)是根據(jù)土地年租金乘以入股年限計(jì)算;有的由農(nóng)民股東和非農(nóng)民股東自由開(kāi)展協(xié)商，確定雙方都能接受的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格;有的區(qū)分土地股份和非土地股份，但土地股和非土地股實(shí)施“同股不同價(jià)”;有的根據(jù)每年土地的租金和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中各項(xiàng)投入金額確定各方的持股比例。三是公司股東的人數(shù)上限。根據(jù)《公司法》規(guī)定，有限責(zé)任公司的股東人數(shù)上限為50人，但參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)民數(shù)量一般都會(huì)超過(guò)50人。各地面對(duì)農(nóng)民股東較多的情況，一般采取讓農(nóng)民先入股到合作社再由合作社入股公司的辦法予以解決;也有的專家提出可以通過(guò)讓農(nóng)民“委托持股”的方式，減少工商登記的股東數(shù)量。
保底分紅。各地在開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的實(shí)踐中普遍采取了“保底分紅”方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行利潤(rùn)分配，其中“保底收益”的水平與土地租金相當(dāng);“股份分紅”則根據(jù)公司、農(nóng)民合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況確定。從法律上看，公司、農(nóng)民合作社分紅的前提是要有利潤(rùn)，不得動(dòng)用注冊(cè)資本進(jìn)行“分紅”。“保底收益”是否違反《公司法》關(guān)于利潤(rùn)分配的規(guī)定，損害其他股東和債權(quán)人的利益，我們認(rèn)為“保底分紅”是符合中國(guó)國(guó)情的特別制度設(shè)計(jì)。一是“保底分紅”適應(yīng)了農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股既愛(ài)又怕，一方面對(duì)通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化來(lái)獲得更多收入有著美好期待，另一方面又不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，傾向于獲得穩(wěn)定的預(yù)期收入。農(nóng)民普遍要求，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，公司、農(nóng)民合作社必須確保支付“保底收益”，如果效益好，再支付一些“股份分紅”。這是農(nóng)民確保從土地獲得基本收益的重要保障，也是他們開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的基本前提。二是可視為非農(nóng)民股東對(duì)農(nóng)民股東的“保底收益”，即非農(nóng)民股東定期墊付資金。為平衡法律對(duì)分紅的制約與農(nóng)民對(duì)收益的現(xiàn)實(shí)需要，非農(nóng)民股東可以墊付給農(nóng)民“保底收益”，甚至向農(nóng)民支付“股份分紅”，等公司盈利后，再?gòu)墓纠麧?rùn)中償還定期墊付資金，這是農(nóng)民與非農(nóng)民股東平等自愿協(xié)商的結(jié)果。三是“保底分紅”在試點(diǎn)實(shí)踐中得到普遍認(rèn)可。試點(diǎn)過(guò)程中，農(nóng)民股東的“保底收益”就與其讓渡公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)予非農(nóng)民股東聯(lián)系在一起。江蘇、貴州等地探索引導(dǎo)農(nóng)民把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給村委會(huì)或者國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，就是當(dāng)“保底收益”無(wú)法兌現(xiàn)時(shí)，村委會(huì)、國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)墊付責(zé)任。
失地風(fēng)險(xiǎn)防范。實(shí)施承包地“三權(quán)分置”制度后，農(nóng)民入股的只是一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從理論上說(shuō)，即使公司破產(chǎn)清算，農(nóng)民仍享有土地承包權(quán)，但存在喪失經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。一是引入“優(yōu)先股”和“雙重資本制”。通過(guò)“優(yōu)先股”的制度安排，確保在農(nóng)民讓出決策權(quán)和表決權(quán)的同時(shí)，給予農(nóng)民在公司盈余分配和剩余財(cái)產(chǎn)分配中的優(yōu)先權(quán)，如果公司破產(chǎn)清算中存有剩余財(cái)產(chǎn)，將優(yōu)先返還農(nóng)民入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)實(shí)施“雙重資本制”，讓農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資僅記載在公司章程上，作為分紅的依據(jù)，在注冊(cè)登記時(shí)，聲明公司資本不包括該部分出資，該部分出資只是對(duì)內(nèi)有效力，不具有債權(quán)擔(dān)保功能，不作為清算的資產(chǎn)。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)、抵押需尊重農(nóng)民意愿。中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的辦法要求，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)和抵押須經(jīng)農(nóng)戶書(shū)面同意，并向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒浮５侨牍珊?，土地?jīng)營(yíng)權(quán)作為公司、農(nóng)民合作社的法人財(cái)產(chǎn)，公司、農(nóng)民合作社必須以此承擔(dān)責(zé)任，擁有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)。為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，與有關(guān)政策、法律銜接，降低公司、農(nóng)民合作社運(yùn)行成本，一些地方在相關(guān)章程中約定，入股就視為農(nóng)民書(shū)面同意再流轉(zhuǎn)、抵押，同時(shí)通過(guò)設(shè)置內(nèi)部程序，要求一定數(shù)量的農(nóng)民股東同意才可實(shí)施，防止這項(xiàng)權(quán)利被濫用。三是破產(chǎn)清算時(shí)采取回購(gòu)方式予以保障。一些地方規(guī)定公司、農(nóng)民合作社解散破產(chǎn)，農(nóng)民入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以不承擔(dān)負(fù)債清償責(zé)任，這既不符合法律規(guī)定，又不利于保護(hù)債權(quán)人權(quán)益。對(duì)此，采取政府回購(gòu)或建立風(fēng)險(xiǎn)保障金的辦法是可行的。公司、農(nóng)民合作社破產(chǎn)后，政府先把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)給農(nóng)戶，但是要求農(nóng)戶仍須以入股時(shí)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)對(duì)公司、農(nóng)民合作社的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股應(yīng)把握的基本原則
鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股仍然要堅(jiān)持農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。要在嚴(yán)格保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)公司、農(nóng)民合作社依入股合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，確保其對(duì)入股土地依法享有一定期限內(nèi)的占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，依法依規(guī)建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施、設(shè)定抵押等權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股不能超過(guò)土地承包剩余期限，不能減少、損害耕地，不能改變土地性質(zhì)和用途，禁止入股土地“非農(nóng)化”。
發(fā)揮政府作用，遵循市場(chǎng)規(guī)則。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股探索階段，要發(fā)揮政府的引導(dǎo)、支持作用，完善入股相關(guān)政策措施，積極為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股創(chuàng)造良好條件，不要行政干預(yù)公司、農(nóng)民合作社的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，客觀反映土地等要素的實(shí)際貢獻(xiàn)和稀缺程度，按照市場(chǎng)規(guī)則協(xié)商確定入股各方的權(quán)利義務(wù)和利益分配。要發(fā)揮保險(xiǎn)化解風(fēng)險(xiǎn)的作用，增強(qiáng)公司、農(nóng)民合作社抗風(fēng)險(xiǎn)能力。平等保護(hù)入股各方的合法權(quán)益，提倡同股同權(quán)同責(zé)，經(jīng)全體股東約定或公司章程規(guī)定，也可實(shí)行股、權(quán)、責(zé)差異化配置，但應(yīng)符合權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則。
尊重農(nóng)民意愿，做到因地制宜。按照“允許”入股、“引導(dǎo)”入股和“自愿”入股的要求推進(jìn)入股經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式、入股形式、具體期限等由農(nóng)戶自愿選擇，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)。充分考慮自然經(jīng)濟(jì)條件、承包地確權(quán)與流轉(zhuǎn)狀況、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展水平等因素，鼓勵(lì)探索形式多樣、符合實(shí)際的入股方式，不能搞強(qiáng)迫命令和“一刀切”，支持邊探索、邊發(fā)展、邊規(guī)范。不能急躁冒進(jìn)，不能追求速度，防止把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的速度、面積作為政績(jī)考核指標(biāo)。
推進(jìn)依法改革，堅(jiān)持實(shí)事求是。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作，要以包容的態(tài)度允許探索試點(diǎn)，對(duì)實(shí)踐證明行之有效的和農(nóng)民群眾認(rèn)可的做法、措施，要及時(shí)修改現(xiàn)行有關(guān)法律，努力做到探索實(shí)踐與依法改革的統(tǒng)一。
推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的措施
加強(qiáng)試點(diǎn)工作指導(dǎo)。進(jìn)一步擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股試點(diǎn)范圍，已經(jīng)開(kāi)展入股試點(diǎn)的地方要密切跟蹤相關(guān)公司、農(nóng)民合作社發(fā)展情況，引導(dǎo)更多農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股多元化組織載體、運(yùn)行機(jī)制和政策配套，研究對(duì)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示的辦法，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的日常指導(dǎo)、調(diào)查監(jiān)測(cè)，督促公司、農(nóng)民合作社按照章程、協(xié)議分配收益，依法保護(hù)入股各方的合法權(quán)益。及時(shí)跟蹤了解各地開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的好做法好經(jīng)驗(yàn)，宣傳入股的好案例、好典型，探索形成可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)。
修改有關(guān)法律法規(guī)。修訂《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)司法解釋，按照“三權(quán)分置”安排，明確土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。允許在承包方之間入股，也允許承包方與其他主體一起入股，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可出資入股公司。另外，關(guān)于“優(yōu)先股”“雙重資本制”等制度設(shè)計(jì)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)列舉為出資方式、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后的股份轉(zhuǎn)讓和退出等一系列問(wèn)題，可考慮修訂《公司法》。
建立價(jià)格評(píng)估機(jī)制。依托縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)(土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心)，建立關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的第三方評(píng)估機(jī)制，制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股價(jià)值評(píng)估辦法，進(jìn)一步明確評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估程序、評(píng)估方法等要求。鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格發(fā)布機(jī)制，根據(jù)土地不同位置、等級(jí)分類(lèi)等，定期定點(diǎn)開(kāi)展流轉(zhuǎn)價(jià)格監(jiān)測(cè)，測(cè)算流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，并向社會(huì)公布。
加大政策支持力度。扶持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的公司發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開(kāi)展全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)，解決用地難、貸款難的問(wèn)題。支持開(kāi)發(fā)符合入股需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品，探索“入股履約保證保險(xiǎn)”等方式，加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，并借鑒銀行存款保險(xiǎn)制度，推動(dòng)創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股保險(xiǎn)，在公司、農(nóng)民合作社破產(chǎn)清算時(shí)，讓農(nóng)民從保險(xiǎn)公司得到賠償金，用于回購(gòu)?fù)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)。支持有條件的地方設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股風(fēng)險(xiǎn)保障基金。
(作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機(jī)關(guān)黨委)
編輯：任靜
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