2018-12-21 10:33:58 韓振華
當前,農村承包地“三權分置”改革的深化,在促進農地流轉和耕地資源優(yōu)化配置的同時,也面臨如耕地保護、糧食安全等風險。要防范這些風險,必須堅定改革方向,堅守改革原則和底線,統(tǒng)籌解決好“地”“糧”“人”“錢”四個方面的問題。
“地”的問題:嚴守18億畝耕地紅線,完善耕地保護制度
一般認為我國糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝。民革中央的研究報告指出,到2020年我國要達到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標,需要新增1.5億畝建設用地,而耕地紅線下,只有不足3000萬畝的占用空間。
2016年國土資源公報數(shù)據(jù)顯示,中低產田占耕地總面積的比例高達70.5%,此外我國每公頃耕地化肥平均施用量超過520千克,是聯(lián)合國糧農組織公布的世界化肥安全施用量上限的2倍以上,加上農藥、地膜等,耕地土壤污染較為嚴重。
要從總量和質量上嚴守18億畝耕地紅線,必須針對農地“非農化”“非糧化”、透支地力等風險,按照“藏糧于地、藏糧于技”的要求,健全更加嚴格的耕地保護制度、用途管制制度,為國家糧食安全守護好基礎空間。
要建立農業(yè)生產經營資質審核機制。借鑒日本農業(yè)者資格認定制度,我國應盡快建立“新型農業(yè)經營主體”資格認定制度,作為農地流入的必要條件,并定期考核,不達標要取消資格。
要建立農地流轉后監(jiān)管機制。通過技術手段、定時巡查等及時發(fā)現(xiàn)、查處違法違規(guī)行為。特別是要嚴查假借農地流轉之名,發(fā)展非農產業(yè)園、觀光園等行為。對長期閑置、拋荒的,要收取閑置費,或收回土地。此外,還需防止經營者過度開墾農地、農地流失或長期過量使用化肥農藥而導致土壤污染加重等行為。
要建立激勵土地復墾的機制。農民和集體主動將閑置宅基地、建設用地復墾為耕地的,復墾費按面積和標準發(fā)放給農民或集體。對進行休耕、土壤污染治理有成效的農民進行耕地保護補貼。
“糧”的問題:確保國家糧食安全,完善農業(yè)補貼制度
洪范八政,食為政首。糧食安全不僅是經濟問題,還是政治問題,是國家安全的重要基礎。隨著我國城鄉(xiāng)居民收入增長、城鎮(zhèn)化水平的提高,糧食需求結構發(fā)生顯著變化,糧食消費總量剛性增長,有專家預測到2020年將達到1.4萬億斤,糧食供給壓力較大,糧食安全不能有任何松動和風險。隨著農地流轉比例迅速提高,而農業(yè)補貼還是依據(jù)承包農地的面積,直接補貼給擁有承包權的農戶,出現(xiàn)了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的現(xiàn)象。
要精準農業(yè)補貼對象。對擁有承包權的農民要進行流轉費用補貼,降低流入方的糧食生產成本,增加流出方的土地租金收入;對擁有經營權的流入方,實施種糧補貼,增加其種糧的積極性,解決生產與補貼錯位問題。
要優(yōu)化農業(yè)補貼內容。目前,我國農業(yè)補貼主要以良種補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼、糧食直補四種補貼為主,也在探索農業(yè)保險補貼等其他類型補貼,但總體上看,與發(fā)達國家相比,補貼內容過于簡單,還需要進一步豐富,將農業(yè)補貼進一步細分為基本收入補貼、生產體系補貼、經營體系補貼、生態(tài)保護補貼等不同類型,精準調動各方面的積極性。
要提高農業(yè)補貼標準。我國農業(yè)補貼平均到農業(yè)戶籍人口的補貼量與發(fā)達國家相比明顯偏低。比如,日本對現(xiàn)代農業(yè)的投資是農業(yè)總產值的15倍以上,日本財政對農戶的各種補貼占農戶年收入的60%左右。我國應根據(jù)財力逐步提高農業(yè)補貼標準,讓農業(yè)生產者有穩(wěn)定體面的收入。
“人”的問題:促進1億農業(yè)轉移人口市民化,健全土地增值收益分配制度
2017年,我國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%,而戶籍人口城鎮(zhèn)率僅為42.35%,兩者相差16.17個百分點,意味著有2億多農民工不能完全融入城市。中央明確提出,到2020年要解決1億農業(yè)轉移人口市民化問題。
農業(yè)轉移人口市民化不是簡單的落戶,必須有社保、穩(wěn)定的就業(yè)和住房,能夠在城市生存下去。同時,對其在農村的集體資產確權登記頒證,保障集體資產權益。我們要完善相關配套制度,在確權促流轉方面建立平臺、做好服務,在收益分配上健全調節(jié)機制,讓更多土地增值收益用于促進人的城鎮(zhèn)化。
要深化農村集體產權制度改革,維護好進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,以調動農業(yè)轉移人口進城落戶的積極性,讓在城鎮(zhèn)常住的農民工安心落戶,把農地經營權流轉給新型農業(yè)經營主體,有償轉讓或退出宅基地的使用權,確保按股份享有集體經營性建設用地的開發(fā)收益。
“錢”的問題:逐步擺脫對“土地財政”的依賴,創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資機制
我國城鎮(zhèn)化主要的資金來源包括地方財政收入、中央的轉移支付、土地出讓金收入等,特別是過去十幾年以來,我國各級政府依靠“低價征收農村集體土地、高價售出”的模式獲得了大量“土地財政”收入,有力推動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,有學者將這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式定義為“以地謀發(fā)展”的模式。
未來我國推進新型城鎮(zhèn)化,配套的公共服務、基礎設施建設等都需要大量的資金支撐。據(jù)中國社科院測算:“要推進1億農業(yè)轉移人口市民化,教育、社保、住房等各項成本合計需要13.1萬億元”。據(jù)國家開發(fā)銀行測算,未來3年我國城鎮(zhèn)化建設資金量將達到25萬億元,年均8萬多億元,約占全國每年近40萬億元固定資產投資的五分之一。
過去融資的做法比較單一,就是靠征地、出讓、抵押貸款,融資方式主要以銀行貸款為主,最終還款靠的是土地出讓收入,隱藏著較大的金融風險。隨著集體經營性建設用地直接入市改革,將打破政府對土地一級市場的壟斷,“土地財政”將成為無源之水。另一方面,隨著農地確權登記頒證,農民的財產意識增強,原來的低價補償引起越來越多的社會矛盾,拆遷征地成本越來越高,土地出讓凈收入越來越低,不再具有可持續(xù)性。
很多學者提出要創(chuàng)新融資模式,拓寬融資渠道,通過發(fā)行市政債券、PPP(政府和社會資本合作)等方式,彌補資金缺口。除了這些模式外,還需要由原來的土地出讓一次性獲取收益,轉變?yōu)閷Τ钟协h(huán)節(jié)征稅,特別是針對集體經營性建設用地直接入市,國家要以增值調節(jié)金等方式,提取一定比例的增值收益,用于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興相關建設。
編輯:任靜