2018-12-26 17:25:35 王立彬 胡璐
正在舉行的十三屆全國人大常委會第七次會議審議多項關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的法律案和報告。
土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家長治久安。全國人大常委會的立法信息包含諸多政策紅利，可以用“三三兩”簡要加以概括。
“三塊地”改革：非農(nóng)建設(shè)不再“華山一條道”
再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案23日提請審議，擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點法律調(diào)整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。
自然資源部部長陸昊在作上述決定草案說明的同時，還作了關(guān)于土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案的說明：土地管理法修正案公布實施還需要一段時間，試點政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長法律調(diào)整實施期限。
“三塊地”改革試點實踐，正在“倒逼”土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法加快修法進程。用陸昊的話說就是“為農(nóng)地入市掃清法律障礙”。土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
為了與土地管理法修改做好銜接，對城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定一并作出修改。
據(jù)自然資源部最新數(shù)據(jù)，目前33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝；集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。
“三權(quán)分置”：從承包地到宅基地
此次，農(nóng)村土地承包法修正案草案提請十三屆全國人大常委會第七次會議三審。這對于貫徹落實黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變等具有重大意義。
按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦的評價，實行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細分，新的制度安排堅持了農(nóng)村土地集體所有，強化了對農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益和競爭力的需要。“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，在中國特色農(nóng)村土地制度演進史上翻開了新的一頁。
據(jù)悉，有關(guān)承包地登記的費用，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法規(guī)定，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，除按規(guī)定收取證書工本費外，不得收取其他費用。二次審議稿刪除了這一規(guī)定。有的部門、專家和社會公眾提出，這一規(guī)定實踐中效果很好，建議恢復(fù)。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議采納上述意見。
在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”探索實踐基礎(chǔ)上，2018年中央一號文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署。隨后，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點地區(qū)結(jié)合實際，開始探索宅基地“三權(quán)分置”模式。
屬于集體建設(shè)用地的宅基地“三權(quán)分置”，重要的基礎(chǔ)工作就是確權(quán)、登記、發(fā)證。原國土資源部反復(fù)強調(diào)，各地開展房地一體的農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一組織開展，不得收費，不得增加農(nóng)民負擔(dān)。
近日，自然資源部不動產(chǎn)登記中心在湖南省長沙市組織召開不動產(chǎn)登記理論與實務(wù)研討暨現(xiàn)場會。自然資源部有關(guān)負責(zé)人表示，要把宅基地“三權(quán)分置”確權(quán)登記作為不動產(chǎn)登記機構(gòu)的重要職責(zé)和不動產(chǎn)登記的重要組成部分，納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作范圍，圍繞落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，加強理論創(chuàng)新和實踐探索。
“兩權(quán)”抵押貸款：匯入“三塊地”與三權(quán)分置改革
在這一輪農(nóng)村土地制度改革中，北京大興是代表性試點之一：全國33個“三塊地”改革試點之一、232個農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點之一，此外還是原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首批開展的利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點之一。
此次常委會會議期間，預(yù)計大興“三塊地”改革試點延期，“兩權(quán)”抵押貸款試點授權(quán)至2018年12月31日期限屆滿后正式收官。
一次延期、四年試點，成效可觀。截至今年9月末，232個試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，同比增長76.3%，累計發(fā)放964億元；59個試點地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長48.9%，累計發(fā)放516 億元。
據(jù)央行及銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)，這有力地促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營由分散的小農(nóng)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問題，普通農(nóng)戶貸款額度由試點前的最高10萬元提高至50萬元，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款額度由試點前的最高1000萬元提高至2000萬元至5000萬元，支持了農(nóng)戶增收致富。通過“兩權(quán)”抵押貸款，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資可得性明顯提升。湖南省啟動試點以來，“兩權(quán)”抵押貸款已累計支持全省近3萬個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
“兩權(quán)”抵押貸款試點或?qū)⑹跈?quán)不再延期，是因為目前農(nóng)村土地承包法正在修訂并提請全國人大常委會三審。如順利通過，2018年底試點結(jié)束時，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)法律障礙基本消除，央行將及時會同有關(guān)方面做好全國推廣工作。而農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)擬納入宅基地“三權(quán)分置”改革大盤子統(tǒng)籌考慮。
陸昊表示，宅基地“三權(quán)分置”試點范圍較窄，時間較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗，且各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)認識還不一致，有待深入研究。建議在實踐中進一步探索宅基地“三權(quán)分置” 問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進行立法規(guī)范。
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