2019-01-10 14:25:00
引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，是國家推進新型城鎮(zhèn)化并借此推進現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措之一，其實施有利于振興鄉(xiāng)村、破除城鄉(xiāng)二元結構、驅動經濟社會協(xié)調發(fā)展。
作為東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經濟帶和沿海開放經濟帶接合部，湖南是中部地區(qū)的重要省份。半月談記者在湖南常駐20余年，一直跟蹤多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展軌跡。從人口流出、發(fā)展緩慢轉變?yōu)槿丝诨亓鳌⒆呦蚍睒s，中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的“拐點”是否近了?如何乘勢而為?成為值得思考的命題。
上篇：就近城鎮(zhèn)化“拐點”近了?
秋季，湖南各縣學生人數持續(xù)增加。
婁底市雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)中心小學校長王衛(wèi)紅清楚記得，1997年他到這所學校當老師時，全校學生500余人，2005年他任校長時剛過1000人，而2018年已超過1800人。他說，生源增長，有鄉(xiāng)村小學撤并因素，但更多是因為“城鎮(zhèn)化擴張，外來務工、做生意的多了”。
會同是湖南一個30多萬人的縣，2018年秋季新學期開學，縣城小學生入學人數比幼兒園結業(yè)人數多了200多，其中大部分是從外地回流。當地教育局分析，部分在外務工者回鄉(xiāng)，以及本縣教育質量較高、教育成本低，是生源回流的重要因素。
近年來，新化縣義務教育階段學生人數一直呈高速增長態(tài)勢，平均每年增加近8000人。當地政府部門人士介紹，不少是外地回流的。
這是人口回流推動就近城鎮(zhèn)化的一個信號。
● 拐點近了?人口回流有加速之勢
2017年7月，吳整萍結束多年在廣東的打工生活，回到家鄉(xiāng)湘西花垣縣。花垣苗繡為第一批國家級非物質文化遺產，當地文化站發(fā)起“讓媽媽回家”文化扶貧項目，成立合作社，既為女性創(chuàng)造鄉(xiāng)土就業(yè)機會，也避免苗繡傳承“斷代”的危險。在湘西州首府吉首市，有1/5的返鄉(xiāng)媽媽和留守婦女從事苗繡。
湖南全省許多縣鄉(xiāng)出現(xiàn)的“媽媽回家熱”，是外出人員持續(xù)回流的一個標志性動向。
2018年5月，湘粵桂交界的江華瑤族自治縣碼市鎮(zhèn)，從廣東遷來的五月天服飾有限公司車間內，4條生產線上30余名工人正忙碌著。當天是趕集日，不時有好奇的農民前來車間探訪。
盤進英坐在一臺縫紉機旁，對一件上衣做最后加工。雖然進廠才3個月，但廠長表揚她“上手很快”。在服裝廠，“生手”每月工資1000元左右，“熟手”能達到3000多元。
39歲的盤進英，家在碼市鎮(zhèn)田溝村，之前曾在廣州打工，也進過服裝廠，從事邊緣工種。
2015年以來，江華縣主動承接沿海產業(yè)轉移，引導400多家勞動密集型企業(yè)進駐鄉(xiāng)村開設工廠，吸納帶動9000余名農村勞動力在家門口就業(yè)，人均年增收1.8萬元以上，其中相當一部分是盤進英這樣的回鄉(xiāng)女工。
改革開放40年來，作為人口大省、農業(yè)大省、相鄰沿海地區(qū)大省，湖南一直是農民工輸出大省。2018年，湖南省農村轉移就業(yè)1558萬人，跨省務工人員1000多萬，其中70%集中于珠三角、長三角地區(qū)，有500萬人直接從事以制造業(yè)普工崗位為主的第二產業(yè)。2008年國際金融危機爆發(fā)后，沿海不少出口型企業(yè)受到影響，而身在中部的湖南受到的影響相對較小，迎來一個較快增長時期，到沿海務工的人開始有所回流。
東部產業(yè)正在向中西部轉移，接壤廣東的湖南享受了產業(yè)轉移“地利”。據湖南省政府消息，近5年，湖南全省承接產業(yè)轉移項目超過16000個，投資總額近1.7萬億元，每年帶動城鎮(zhèn)新增就業(yè)70萬人以上。這些轉移企業(yè)，成了帶動人口回流的生力軍，推動湖南的就近城鎮(zhèn)化。
人口回流現(xiàn)象，不唯湖南，在中部多個省份都已出現(xiàn)。
湖北省統(tǒng)計局人口處2018年年初分析，隨著湖北經濟社會發(fā)展質效提升，對就業(yè)人員的吸引力不斷增強，外出人員持續(xù)回流。2017年，全省流動人口近650萬人，其中流入人口為157萬人，比上年增加8萬人;流出人口491萬人，比上年減少6萬人。安徽省統(tǒng)計局研究表明，從2013年開始，盡管人數不多，安徽出現(xiàn)外出人口回流。
這些遷徙人群，有的流向省會城市、地級市，也有許多就近留在縣城、小鎮(zhèn)?！ ?/p>
● 拐點近了?一批“非典型”城鎮(zhèn)欣欣向榮
長沙周邊，近年涌現(xiàn)出大批旅游小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)、特色產業(yè)小鎮(zhèn);絕大部分縣城城區(qū)面積拓展，人口增加。如果說，長沙這些城郊型小城鎮(zhèn)的發(fā)展，得益于省會發(fā)展，縣城人氣增加得益于系當地中心所在，那么，離省會較遠、非縣城所在的“非典型”小城鎮(zhèn)所呈現(xiàn)的繁榮，則值得考量。
一條街，兩排房——這是2000年記者到湖南新寧縣高橋鎮(zhèn)調查時看到的集鎮(zhèn)形態(tài)。2016年記者重訪時，鎮(zhèn)上延伸了幾條街道，兩旁高樓林立，店鋪眾多，人流不息。高聳的混凝土長臂架泵車和挖土機隨處可見，城鎮(zhèn)建設熱火朝天?，F(xiàn)在的高橋鎮(zhèn)，有各類商鋪和企業(yè)400余家，成了新寧西北名副其實的商業(yè)中心和商品集散地，鎮(zhèn)居民也增加到1萬余人。高橋由一個普通平淡的鄉(xiāng)村小集鎮(zhèn)，正朝一個欣欣向榮的小城鎮(zhèn)轉軌。
湖南溆浦縣龍?zhí)舵?zhèn)的名氣不小，正式建制歷史達千年，鎮(zhèn)人口3萬人，為周邊5縣市的中心城鎮(zhèn)。然而，多年來，龍?zhí)舵?zhèn)經濟發(fā)展緩慢，“晴天一身灰，雨天一身泥”。“這樣的條件，別說吸引人，就是留住人都難。”當地人怨嘆。2016年始，龍?zhí)舵?zhèn)開始變樣，道路硬化，鋪設了下水排污管道，晚上有著龍?zhí)短厣穆窡魺艋痂?。第一次修建了堅固河堤，還建設了沿河風光帶。多年構想的集商業(yè)和住宅為一體的農貿市場破土動工，中心城區(qū)綜合提質改造迎來飛躍。
“真的變了，這兩年的變化要賽過20年!”龍?zhí)懂數刭e館老板鐘靜芳感慨。
雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)，由于城鎮(zhèn)發(fā)展迅猛，土地出讓價格已與縣城持平。人氣之旺、城鎮(zhèn)之火，從節(jié)會之多之旺也可以感受出來。2018年下半年，這里依托新開業(yè)不久的農貿市場，舉行首個農民豐收節(jié)暨淮山文化藝術節(jié)。2017年，相繼舉辦了往往只在縣城甚至地級市舉辦的節(jié)會活動，比如全縣(湘中)農特產品博覽會暨電商扶貧論壇、2017世界旅游小姐大賽婁底賽區(qū)頒獎群星演唱會等。
碼市鎮(zhèn)山嶺縱橫，在20世紀90年代被列入湖南省改革開放試點鎮(zhèn)，隨著國家推出生態(tài)政策限制林木砍伐，木材產業(yè)陷入低谷，單一的產業(yè)經濟也使得碼市鎮(zhèn)的發(fā)展變得遲緩。經過10多年的沉寂，碼市鎮(zhèn)近年重現(xiàn)活力。
“這幾年，碼市鎮(zhèn)街寬了，樓高了，街道干凈了，酒店和超市都有了，有了城市的味道。”當地人這樣說。
圍繞著鎮(zhèn)政府新建的兩個房地產項目金龍商業(yè)城和景熙家園如今大部分已竣工。其中金龍商業(yè)城2012年一期交樓216套，全部賣完，現(xiàn)在的入住率達90%。二期400套如今還剩20多套，銷售可觀。
“房價比較便宜，一期均價是1800元，買主九成是碼市鎮(zhèn)村里人。二期均價2400元，大部分也是碼市鎮(zhèn)本地人，但還吸引了5%的廣東人過來買房。”金龍商業(yè)城銷售顧問嚴艷苗說。
● 拐點近了?歷史機遇期正在來臨
近年來，國家推出中西部就近城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，中部各省多縣都有“全國重點鎮(zhèn)”獲批，一批“特色小鎮(zhèn)”建設也獲國家支持。包括湖南在內的多個中部省份，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，成為高鐵十字交叉省份，有利于推動就近城鎮(zhèn)化。人口眾多的中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的需求是大規(guī)模潛在的，只要被激發(fā)，就會顯現(xiàn)驚人的力量。
在湖南走訪，記者深感就近城鎮(zhèn)化面臨前所未有的黃金機遇，除了國家政策支持，還在于農民、企業(yè)、地方政府等多個主體的有利因素正在匯集，其表現(xiàn)有五：
之一，農民對就近城鎮(zhèn)化開始顯現(xiàn)旺盛的需求。2016年，記者重訪16年前報道過的新寧縣高橋鎮(zhèn)“上訪老農”何家吉，當時79歲的他，最盼望的事，就是把他所在村組納入城鎮(zhèn)開發(fā)。他說，看到城鎮(zhèn)發(fā)展這么紅火，他做夢都想著早一點開發(fā)，這樣，居住條件改善了，家里人也可以利用門面做生意。
從記者的了解看，過去比較淡薄、如今開始急劇上漲的就近城鎮(zhèn)化需求，來源主要有四：一是有利于小孩到鎮(zhèn)上讀書，現(xiàn)在很多村小都撤銷或縮減規(guī)模，鎮(zhèn)上學校辦學條件相對較好，上學也比較安全。二是為了開門店創(chuàng)業(yè)做生意，在外打工的70后、80后不少開始回鄉(xiāng)，希望在小城鎮(zhèn)上尋找田土之外的生計出路。三是相對較為便利、熱鬧、現(xiàn)代的城鎮(zhèn)生活，比如到商場消費，到廣場、影院參與文化活動，有病方便到醫(yī)院求診。四是小城鎮(zhèn)可以讓農民實現(xiàn)農、工、商兼業(yè)。
之二，農民的現(xiàn)金收入大幅增加，增強了就近城鎮(zhèn)化的能力。據人力資源和社會保障部的數據顯示，2017年全國農民工總量28652萬人，比上年增加481萬人，其中外出農民工17185萬人。2017年末，農民工人均月收入水平為3485元，比上年提高210元，增長6.4%。流轉土地的農業(yè)產業(yè)化企業(yè)，也為留守農民創(chuàng)造了固定、季節(jié)性務工機會，如雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)農忙季節(jié)農民工工價每天200元。還有不少農民在外經商創(chuàng)業(yè)。大多數農戶的現(xiàn)金收入大大超過以往。小城鎮(zhèn)的房價比縣城便宜，把在村里建房的錢，換為到小城鎮(zhèn)購買房子，農民有這個實力。
之三，農民開始改變傳統(tǒng)的住房觀念。習慣于自己蓋樓建房，“上有天下有地”，是幾千年來中國農村頑強延續(xù)的居住觀念。然而，農村青年一代絕大部分的工作地點已經不在鄉(xiāng)村，已經接受城市的生活，愿意在城鎮(zhèn)居住生活。安仁縣安平鎮(zhèn)的安平新城，建設有小高層和電梯高層兩種商品房戶型，年紀大的人出于性價比考慮，多主張選擇可以爬樓的小高層;青年人為了方便，不少人選擇了電梯房。各得其所，后一個群體規(guī)模越來越大。
之四，就近城鎮(zhèn)化有比較穩(wěn)定的利潤，開始吸引市場主體。安仁縣是湖南縣市當中地理區(qū)位極其普通的一個縣，安平新城是安平鎮(zhèn)的農民集中居住項目。開發(fā)商雄森公司于2009年進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產市場。2016年上半年記者走訪時得到的信息是，按照計劃，安平新城將建設4期共3000多套商品房，已建成1500多套，其中70%的房子已銷售出去。公司總經理李成彬告訴記者，公司在地級市、縣城的房產項目近年受到沖擊大，但在安平鎮(zhèn)的銷售比預想的還要好。
民營企業(yè)也在大舉投資參與城鎮(zhèn)的公共服務業(yè)。在雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)，2017年秋季正式辦學、占地60畝的起陸中學，是一所高標準的現(xiàn)代化民辦寄宿制學校，當年招生529人，2018年達998人，總計可容納2500名學生就讀，目前就讀學生涵蓋周邊縣。同是2017年開展運營、總投資3500萬元的“頤養(yǎng)堂老年呵護中心”，醫(yī)養(yǎng)結合，設計老年床位600余張，目前已有近300名老人在此居住。此外，民營老板還在鎮(zhèn)上建設運營了“雙峰縣工農醫(yī)院”。這些教育、養(yǎng)老、醫(yī)療項目，提升了青樹坪鎮(zhèn)公共服務的能力、水平，實實在在吸納了眾多人口。
之五，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府，對就近城鎮(zhèn)化增進了理解?？h城臃腫不堪，學校人滿為患，就業(yè)機會難以提供，公共設施配套壓力大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展卻停滯不前——經過前幾年縣城發(fā)展的高速膨脹期后，中部一些地方從縣(市)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員，已經深刻意識到縣城和小城鎮(zhèn)平衡發(fā)展的重要性。近年來，各級政府投資的安置易地搬遷貧困戶小區(qū)，以及公租房建設，污水處理廠布局一些小城鎮(zhèn)，帶動了城鎮(zhèn)的發(fā)展，交通、通信、電力等同步改善。
● “拐點”近了?根本潛力在于民心所向
“青樹坪鎮(zhèn)發(fā)展得很快，我們年輕人要玩，一般不到縣城，就在我們鎮(zhèn)。”2018年10月，在雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)，生產打火機的雄風五金廠廠長林建輝說。身材單薄的他是本鎮(zhèn)單家井村人，31歲，過去在深圳、湘潭等地從事模具加工、數控加工等技術工種，2016年回鄉(xiāng)建了這個工廠。他告訴記者，妻子現(xiàn)在縣城一個工廠上班，“回鄉(xiāng)工作的感覺很好，可以管住3個孩子”。
安仁縣安平鎮(zhèn)安子坪村趙根根，2015年在鎮(zhèn)上新開發(fā)的安平新城買了一套商住兩用的門面，經營鋁合金生意。他在村里流轉了30畝土地種植烤煙，農忙時節(jié)就開著自己的皮卡車回鄉(xiāng)干活。他和其他記者走訪的農民一樣，說起安平鎮(zhèn)的發(fā)展，連聲稱“好”。相比于縣城，安平鎮(zhèn)的吸引力在于這里離土地更近，周邊的農民可以過一種“不離土、不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化生活。
盤進英的家離服裝廠有10多公里，她和丈夫在鎮(zhèn)上租了套一室一廳的房子，年租金3000元，丈夫在另一家工廠上班。盤進英對于生活和未來有著清晰而堅定的認識：“自己要踏實把技術提升，同時培養(yǎng)孩子好好讀書。”
隨著勞動密集型企業(yè)向內地轉移，近年來，在湖南省溆浦縣、安仁縣、江華瑤族自治縣等地理位置并不優(yōu)越的地方，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始出現(xiàn)了工廠。農民可以在鎮(zhèn)上開店，也可以在鎮(zhèn)上的工廠打工，還可以在農忙時節(jié)兼顧種田。
記者采訪時發(fā)現(xiàn)，放棄外出務工的返鄉(xiāng)農民工大多在35歲到45歲之間，他們在外務工多年，有一定技術和經驗，出于照顧老人、孩子的考慮，更希望在家門口就業(yè)，因此成為不少園區(qū)企業(yè)爭相錄用的“香餑餑”。因為他們的回鄉(xiāng)務工，“留守老人”“留守兒童”等社會問題得到緩解。
就近城鎮(zhèn)化，承載著無數百姓對美好生活的向往。民心之所向，亦是發(fā)展之潛力。
下篇：健康推進就近城鎮(zhèn)化“六策”
“昨夜江邊春水生，艨艟巨艦一毛輕。”中部就近城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一系列向好的勢頭，值得因勢利導，令人期待。但從記者的長期跟蹤調研看，當前還有不少理念誤區(qū)、體制機制障礙、現(xiàn)實困難，制約、阻礙就近城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，迫切需要破解。
● 扭轉“重城輕鎮(zhèn)”的片面發(fā)展格局
縣城膨脹發(fā)展，擠壓小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，這是當前就近城鎮(zhèn)化面臨的嚴峻難題。
2000年之際，記者曾報道，湖南省政府倡導大力發(fā)展縣城，做強縣城。那時縣城的問題，主要是發(fā)展不足的問題。近年來，土地和地產成了地方財政的重要支柱。很多縣忽視了小城鎮(zhèn)發(fā)展，而是把投入和公共設施配套集中在縣城城區(qū)，迅猛推進房地產建設。“城腫鎮(zhèn)衰”現(xiàn)象由此不斷加劇，撕裂了城鄉(xiāng)發(fā)展。鄉(xiāng)村學校“空巢”冷冷清清，縣城學校“大班額”人滿為患，就是一個縮影。急劇腫脹的縣城，沖突矛盾大量增加，2018年秋季耒陽因“大班額”分流引發(fā)社會矛盾，就是一個典型案例。
在醫(yī)衛(wèi)、教育等多個民生領域，很多政策都不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。湖南懷化市溆浦縣龍?zhí)舵?zhèn)衛(wèi)生院有170多名醫(yī)護人員、160多張病床，2017年收入3000多萬元，設備齊全，中小型手術絕大部分能夠完成，是懷化全市實力最強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院。龍?zhí)舵?zhèn)衛(wèi)生院副院長周煌告訴記者，農村合作醫(yī)療的推廣復蘇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，但農合政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院住院人均報銷比例上限為1380元，而縣醫(yī)院超過2000元，這導致龍?zhí)夺t(yī)院迫于費用總額控制，有時不敢收治病人。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院藥品受限制，只能使用基藥500多種，一些病人只得趕往上級醫(yī)院尋藥問診。他盼望龍?zhí)缎l(wèi)生院能夠享受縣級醫(yī)院的“農合”政策。此外，據記者了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)生、教師職稱評定存劣勢，也是導致人才外流的重要因素。
在龍?zhí)舵?zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和學校改擴建，修繕多處古建筑，統(tǒng)一風貌打造精品旅游線路……龍?zhí)秾崿F(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的藍圖日漸清晰，前景看好。一些基層工作人員告訴記者，如果能夠化解一些政策、體制的束縛，像龍?zhí)哆@樣的重點鎮(zhèn)，“給點陽光就會燦爛”，就近城鎮(zhèn)化的爆發(fā)力會加速展現(xiàn)。
● 務實做好“梯度建設開發(fā)”
推動就近城鎮(zhèn)化，需要做好規(guī)劃引導，分步實施，不能一哄而上。當前最現(xiàn)實的抓手，是要扶持縣城之外的“副中心”發(fā)展，它們當中很多已經名列“全國重點鎮(zhèn)”。
在“重城輕鎮(zhèn)”的投入背景下，一些仍然能夠走向繁榮的城鎮(zhèn)，顯示了就近城鎮(zhèn)化頑強的生命力。這些鎮(zhèn)往往歷史上就是地理便利、人口相對集中的集鎮(zhèn)。
湖南省安仁縣安平鎮(zhèn)歷史上稱安平司，處于三縣交界地帶，交通方便。所開發(fā)的安平新城商品房和商業(yè)門面，購買者不僅來自安平鎮(zhèn)本地，還來自周邊的竹山鄉(xiāng)、承坪鄉(xiāng)、坪上鄉(xiāng)，甚至相鄰的茶陵縣、耒陽市。安平鎮(zhèn)成了整個安仁縣經濟社會發(fā)展的次中心，鎮(zhèn)區(qū)人口達到1.5萬。
如果說縣城永豐鎮(zhèn)是“北京”，那么青樹坪鎮(zhèn)就是“上海”，湖南省雙峰縣當地人常用這個詼諧的比喻，道出青樹坪鎮(zhèn)的繁華。
雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)的紅火，得益于崛起為全縣“副中心”。此鎮(zhèn)地處湘中，歷史上就是從湘西南、湘中一帶去往首府長沙的必經之地，319國道穿鎮(zhèn)而過。青樹坪鎮(zhèn)商貿繁華，門店林立，鎮(zhèn)上常住人口達3萬人，趕集日流動人口超2萬人，成為輻射周邊縣近30萬人的中心城鎮(zhèn)。記者在當地接觸過多個行業(yè)的人士，他們不約而同為青樹坪鎮(zhèn)的發(fā)展而自豪。
雖然歷經撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量大幅減少，但對于絕大部分為農業(yè)縣的湖南縣域而言，短期內能夠成為縣城之外、聚集人口與資源的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)當中的一小部分。安仁縣在較為成功地推進安平鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設后，目前又選擇了三四個條件相對便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進建設。小城鎮(zhèn)建設應該推行這種適當超前引領、分步推進的“梯度建設開發(fā)”方案?！ ?/p>
● 辦好學校、醫(yī)院應處于優(yōu)先位置
“我們去年原計劃招350多名學生，后來100多名選擇去縣城就讀。優(yōu)質生源、師資都向縣城傾斜，這樣的趨勢，對我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校很不利。”湖南省江華瑤族自治縣碼市中學副校長陳仁志說。記者在校內接觸了一些老師，他們不少是這個學校的畢業(yè)生，對學校充滿了感情，盼望學校能夠建設得更好，留住孩子們。
教育是民生大計，當前中部地區(qū)一些鄉(xiāng)村反映突出的民生難題，就是鄉(xiāng)村教育萎縮。讓小孩到城里接受教育，成了農民離開鄉(xiāng)村、拋棄小城鎮(zhèn)、蜂擁進城居住的“最大公約數”。湖南耒陽當地公務員向記者分析，城市的資源配置比鄉(xiāng)下好多了，特別是教育。有些農村父母，寧愿在城里擦皮鞋，也要買套房子讓孩子到城里讀書。
鄉(xiāng)村學生流向縣城，縣城學生流向地級市或省會——生源流失，成了當今阻礙就近城鎮(zhèn)化的一個現(xiàn)實難題。湖南省某縣二中位于當地一個小城鎮(zhèn)，該校校長向記者反映，2017年沒被縣一中錄取、分數較高的學生，約有400多人去了地級市的學校求學，2018年這一數字可能達到600人。相當一部分本應被該學校錄取的學生，外流走了。
相比長三角、珠三角而言，中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)水平、經濟實力薄弱。從記者的調查看，中部地區(qū)推進就近城鎮(zhèn)化，在重視產業(yè)培育的同時，絕不能輕視鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生等核心公共服務。
各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理、資源等稟賦有強有弱，產業(yè)培育需要一個過程，不能一蹴而就。對于相當一部分中部地區(qū)的小城鎮(zhèn)而言，希望產業(yè)在短期內有多大作為，顯然不現(xiàn)實。提高中部地區(qū)小城鎮(zhèn)集聚人口的能力，要靠產業(yè)，但千萬不能忽視公共服務。
來到江華瑤族自治縣碼市鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院，只見病人眾多，醫(yī)護人員忙碌不堪。“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院現(xiàn)在只有55張床位，CT還不能做，不只是缺設備，還缺相應的醫(yī)護人員。百姓的看病需求與醫(yī)院本身的建設還有一定的差距。”碼市鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院院長義家平說。
義家平坦言，由于路途遙遠，在碼市工作是一種挑戰(zhàn)。“醫(yī)生的流動性比較大，我們這里只有中級職稱的，副高及以上的難以留下。”盡管面臨很多困難，義家平還是在不斷努力，爭取把碼市鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院建設好，把更多的病人留在碼市。
記者在中心衛(wèi)生院感受到改變的氣息、加速發(fā)展的景象：一棟投資1100萬元的綜合大樓正在建設，2019年會投入使用。
● 為重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)大幅擴權、讓利
記者在目前發(fā)展勢頭較快的小城鎮(zhèn)搜集到的呼吁，不約而同是“放權”“讓利”。目前，省級政府向經濟強鎮(zhèn)“放權”的力度有所加大，但“讓利”還不夠。
基層政府盼望在發(fā)展的關鍵階段得到更多支持。作為“全國重點鎮(zhèn)”，雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)已經享受了土地出讓利潤返還80%的優(yōu)惠政策，這筆錢也成了這個鎮(zhèn)滾動推進城鎮(zhèn)建設的重要資本。當地政府反映，由于用地指標審批從嚴，可供出讓的商業(yè)土地也從緊，政府推動建設的引導資金緊張局促。
此外，上級撥給青樹坪鎮(zhèn)基層政府的預算為3000萬元，扣除人頭費用的剛性支出，只余200萬元，這筆錢只夠聘請48名環(huán)衛(wèi)工人、養(yǎng)12臺環(huán)衛(wèi)車，可用于城鎮(zhèn)建設管理的機動資金捉襟見肘。
溆浦縣龍?zhí)舵?zhèn)和湖南很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，完全是靠上面的預算撥付運轉，自身幾乎沒有財力。所獲批付的城建維護費等費用，如同“胡椒面”，與城鎮(zhèn)體量不符，與實際所需差距較大。龍?zhí)舵?zhèn)商貿市場的土地開發(fā)拍賣了1000多萬元，縣財政預計返還龍?zhí)舵?zhèn)一部分。龍?zhí)舵?zhèn)政府很期待這筆資金到位后，投入城鎮(zhèn)建設。龍?zhí)舵?zhèn)多方人士呼吁，希望能夠賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當的財政自主權，特別是土地收益能夠返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加自主地推動城鎮(zhèn)化建設。
為了支持安平鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)開發(fā)，安仁縣政府將安平新城項目的土地出讓收入全部用于當地道路等基礎設施建設，較好地緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金壓力。此外，安平鎮(zhèn)將老城區(qū)的土地置換給開發(fā)商，帶動舊城改造和新地塊的開發(fā);將農貿市場經營權轉讓，引入社會資本投資3000多萬元建設新商城。通過這些市場化手段，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設的提質升級，同時又沒有大規(guī)模的政府負債。
目前，各級政府專門針對小城鎮(zhèn)開發(fā)建設的支持政策較為缺乏。小城鎮(zhèn)建設的污水處理、地下管網鋪設等因成本回收周期長，沒有社會資本愿意投入，亟待上級財政給予專項支持。
開發(fā)商雄森公司總經理李成彬向記者表示，參與小城鎮(zhèn)開發(fā)的企業(yè)，幾乎得不到國家和地方的政策扶持。國土、規(guī)劃、建設等相關部門的規(guī)費和大城市是同等標準，這些規(guī)費應有所減免，以降低企業(yè)的開發(fā)成本。
● 建設管理與長遠發(fā)展統(tǒng)籌要跟上
當前，湖南一些小城鎮(zhèn)“五無”現(xiàn)象比較突出——無公廁、無下水道、無酒店、無停車場、無規(guī)范性市場。“環(huán)境這么差，誰愿意住這里?”湖南耒陽一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員對記者說。“市里已出臺《關于加快小城鎮(zhèn)建設的實施意見》，但至今沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在‘生血造血’功能上有突破……”耒陽市政府部門在總結城鎮(zhèn)化工作時曾這樣描述小城鎮(zhèn)發(fā)展的艱難情形。
隨著小城鎮(zhèn)面積擴大和人口增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務和管理往往能力不足，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。安仁縣安平鎮(zhèn)安平居委會負責人告訴記者，社區(qū)每年的環(huán)衛(wèi)支出、小學的維修費用等公共支出責任，都落在了村級組織，成為難以承受之重。
記者還注意到一個動向，現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃一般局限于單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還缺乏更大空間范圍和更長時間維度的規(guī)劃。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路、管網等建設要有一定前瞻性，為未來的發(fā)展留足空間，避免“野蠻生長”造成環(huán)境臟亂差;另一方面，一個小城鎮(zhèn)的興起可能伴隨著周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對衰落，所以要從縣級層面統(tǒng)籌規(guī)劃，提升“重點鎮(zhèn)”的輻射帶動能力。
作為“全國重點鎮(zhèn)”，碼市鎮(zhèn)近兩年進入城鎮(zhèn)建設高峰期，發(fā)展迅猛。在記者走訪調研中，不少碼市鎮(zhèn)基層干部認為，制約碼市發(fā)展的關鍵在于人才。“鎮(zhèn)干部編制119個，目前在編的只有89個，空缺30個。”當地政府人士呼吁，碼市鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設涉及方方面面，急需城鄉(xiāng)規(guī)劃、金融財會、工程管理、環(huán)保等專業(yè)人才。提升政府管理專業(yè)化，推動城鎮(zhèn)發(fā)展才大有可為。
● 發(fā)揮優(yōu)勢招商引資創(chuàng)造就業(yè)機會
如何招商引資、發(fā)展經濟，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，從而將更多人口穩(wěn)定在小城鎮(zhèn)?從長遠而言，這是就近城鎮(zhèn)化的命脈所在。
因國家保護生態(tài)、限制木材砍伐，從而失去這一傳統(tǒng)支柱產業(yè)的碼市鎮(zhèn)，經歷了一段時期的產業(yè)冷清之后，重新尋找新動能。2012年，原址在東莞的棟梁木業(yè)有限公司將生產基地搬遷到碼市鎮(zhèn)，根據自身所擁有的專利技術生產染色木皮，開拓了國內外市場，創(chuàng)造了100多個就業(yè)機會。
發(fā)揮自然資源優(yōu)勢，碼市鎮(zhèn)除提升林木產業(yè)的技術含量，還正在試水發(fā)展康養(yǎng)、文旅產業(yè)。2018年5月，記者在現(xiàn)場看到，由江華當地企業(yè)家投資6000多萬元興建的康養(yǎng)醫(yī)院已經破土動工，將提供集醫(yī)療、康復、養(yǎng)生、養(yǎng)老等于一體的現(xiàn)代醫(yī)療服務;全鎮(zhèn)首家三星級酒店接近完工，即將開門迎客……
農機是雙峰縣在全國有一定名氣的特色制造業(yè)，被湖南省評定為全省縣域經濟特色產業(yè)。雙峰縣的農機產業(yè)，發(fā)源地是青樹坪鎮(zhèn)。由于雙峰縣將工業(yè)收縮集中在縣經濟技術開發(fā)區(qū)，也由于市場競爭導致重組改造，農機這一支柱產業(yè)在青樹坪鎮(zhèn)萎縮。與此同時，全鎮(zhèn)歷來較為繁華的傳統(tǒng)商貿，近年來也受到電商沖擊，眾多門店在奮力轉型，將線上線下經營結合起來。
當地百姓盼望能夠多引進、培育勞動密集型企業(yè)。在青樹坪鎮(zhèn)，生產打火機的雄風五金廠提供了100多個就業(yè)機會。廠長林建輝介紹，每逢招工，好多當地人排隊來報名。他指著生產線上的女工說：“在我們這里做工，不必遠離家鄉(xiāng)，計件付酬，每天收入110～120元。這些工人愿意干，不愿歇一天。”這個廠目前產能還沒有完全釋放，容納不了更多的就業(yè)。
能夠就地進廠工作或者創(chuàng)業(yè)，是現(xiàn)在很多在外地打工、已結婚育子的中青年農民的希望。如果能有更多人實現(xiàn)愿望，人口回流加快，可有力促進就近城鎮(zhèn)化。
事實上，支撐就近城鎮(zhèn)化的機會，絕不止于工業(yè)和商業(yè)。農業(yè)產業(yè)化可以提供的就業(yè)機會，也不可小視。通過大力推進土地流轉，青樹坪鎮(zhèn)涌現(xiàn)了流轉土地2000多畝的“農豐祥”、6000多畝的“金土地現(xiàn)代農業(yè)園”等多家農業(yè)產業(yè)化企業(yè)，以及鄉(xiāng)村休閑農業(yè)“歸古旅游”公司。他們創(chuàng)造了不少固定或季節(jié)性務工機會，增添了農民收入，活躍了全鎮(zhèn)人氣。青樹坪鎮(zhèn)所產淮山因土壤獨特而口感不凡，近年來，當地農業(yè)合作社蓬勃發(fā)展，統(tǒng)一品牌，電商發(fā)力，使得淮山銷量大增。全鎮(zhèn)淮山種植面積8000畝，畝均純收入可達1.5萬元。當地為挖淮山雇請的農民工，每天收入200元。
相對沿海地區(qū)，中部小城鎮(zhèn)在出口外貿、工業(yè)產業(yè)配套等多方面缺乏優(yōu)勢，但鄉(xiāng)野之廣闊、勞動力之豐富、生活成本之低，也是其核心競爭力。
農工商并舉，對于中部地區(qū)的小城鎮(zhèn)而言，既是產業(yè)融合發(fā)展的必然，也是就近城鎮(zhèn)化的比較優(yōu)勢。
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