2019-04-28 09:00:33 李巖 謝銘松
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。目前，貧困地區(qū)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，還存在許多政策瓶頸急需突破。為此，筆者與湖北恩施州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局有關(guān)同志對恩施州開展了專題調(diào)研。
貧困山區(qū)鄉(xiāng)村振興政策瓶頸
關(guān)于基層農(nóng)技隊伍的政策瓶頸。一是進(jìn)人難。全州91個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）現(xiàn)有基層農(nóng)業(yè)中心101個，在崗農(nóng)技人員1351人，平均每個村從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的不足0.5人。自2006年實行改革后，各縣市農(nóng)業(yè)服務(wù)中心均沒有招錄新人，減少了近400人（主要是退休人員），且呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。全州基層農(nóng)技隊伍在崗人員中35歲以下僅有2人，占0.15%；36歲至50歲869人，占64.32%；50歲以上480人，占35.53%，存在青黃不接、進(jìn)人難的現(xiàn)象。二是晉升難。全州基層農(nóng)技隊伍在崗人員中，獲得副高職稱僅9人，占0.67%；獲得中級職稱648人，占47.96%；獲得初級職稱681人，占50.41%；13人無技術(shù)職稱，占0.96%。按照省有關(guān)文件規(guī)定，農(nóng)業(yè)行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員中高級職數(shù)只有35%，比其他行業(yè)低10%，部分年富力強(qiáng)的技術(shù)骨干面臨職級晉升的天花板，這嚴(yán)重影響了基層農(nóng)技服務(wù)人員的工作積極性。三是知識更新難。全州基層農(nóng)技隊伍在崗人員中，本科及以上學(xué)歷123人，占9.1%；大專學(xué)歷624人，占46.19%；中專學(xué)歷604人，占44.71%。本身學(xué)歷層次就不高，加上受制于單位性質(zhì)、身份編制等原因，這批人員很難得到系統(tǒng)性的知識更新培訓(xùn)，滿足不了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對復(fù)合型人才的需要，存在科技服務(wù)能力不足的現(xiàn)象。
關(guān)于山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化運用方面的政策瓶頸。由于勞動力大量外出務(wù)工導(dǎo)致恩施州人口老齡化、能力弱化等問題突出，大部分村莊呈現(xiàn)空心化，“誰來種地”問題日趨嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展勞動力短缺，農(nóng)業(yè)機(jī)械化運用缺乏生產(chǎn)主體。由于適宜山區(qū)的不少機(jī)械沒有進(jìn)入國家農(nóng)機(jī)購置補貼目錄，特別是近年來隨著農(nóng)機(jī)購置補貼政策的調(diào)整變化，適宜山區(qū)作業(yè)的小型機(jī)具、特色產(chǎn)業(yè)機(jī)具、設(shè)施農(nóng)業(yè)、冷藏設(shè)備等補貼品目減少，部分山區(qū)作業(yè)機(jī)具補貼取消，單機(jī)補貼額度下調(diào)，政策優(yōu)惠激勵作用弱化。同時，政策對企業(yè)、大專院校、科研院校對山區(qū)農(nóng)機(jī)研發(fā)創(chuàng)新激勵指向有限，山區(qū)本地農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)極少，大專院校機(jī)械設(shè)計專業(yè)缺失，地市州級農(nóng)機(jī)科研站所缺人缺錢，不具備研發(fā)生產(chǎn)適宜本地農(nóng)業(yè)機(jī)具的能力，山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與農(nóng)機(jī)具緊缺的矛盾在短期內(nèi)很難得到根本改觀。
關(guān)于市場主體融資方面的政策瓶頸。在金融政策上，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融政策落地難，金融產(chǎn)品單一，貸款門檻高。恩施州農(nóng)業(yè)企業(yè)大都屬于小微企業(yè)，還處于發(fā)展與擴(kuò)張階段，融資需求大，但由于農(nóng)業(yè)企業(yè)可作為銀行貸款的擔(dān)保抵押物需求市場狹窄，難以處置變現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)出于降低信貸風(fēng)險的考慮，規(guī)模小、風(fēng)險大的農(nóng)業(yè)小微企業(yè)難以獲得銀行青睞。近年來，雖然通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體林權(quán)制度改革等方式，部分銀行出臺了土地經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦法，但評估標(biāo)準(zhǔn)較低。同時，由于金融機(jī)構(gòu)對于基層信貸員實行貸款責(zé)任終身追究制度，對不良貸款處理得重，對正常收回的貸款又獎勵低，加上小微企業(yè)征信系統(tǒng)不健全，信貸員在認(rèn)定企業(yè)信貸資質(zhì)和貸款金額時，會設(shè)立更嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，甚至?xí)纬蓪幙蔁o功、不可有過的“避錯”心理，基層銀行“恐貸”“慎貸”情況普遍，加劇了融資難貸款低問題。
關(guān)于農(nóng)業(yè)企業(yè)用地審批方面的政策瓶頸。農(nóng)業(yè)企業(yè)由于經(jīng)營需求，不具備進(jìn)駐工業(yè)園區(qū)的條件，多數(shù)企業(yè)在選址過程中選擇靠近原材料產(chǎn)地，基本上都位于農(nóng)村。由于恩施州特殊的地形地貌，農(nóng)村可利用土地除了耕地、農(nóng)民宅基地外，大部分土地屬林業(yè)和生態(tài)用地，而全州有40%屬于生態(tài)功能區(qū)，且是國家規(guī)定的限制開發(fā)區(qū)，國家宏觀政策對于生態(tài)保護(hù)有硬性要求，相關(guān)市場主體要進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，需要一定的土地資源用于生產(chǎn)基地、加工廠房、配套設(shè)施的建設(shè)，企業(yè)用地申報面臨基本農(nóng)田、生態(tài)林保護(hù)等多重生態(tài)紅線的制約。
關(guān)于基層村干部待遇保障方面的政策瓶頸。2015年湖北省出臺文件規(guī)定，村主職干部工作報酬的底線標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗编l(xiāng)鎮(zhèn)長工資水平確定。在實際執(zhí)行中，各縣市在核算工資標(biāo)準(zhǔn)時，僅核算了當(dāng)?shù)馗编l(xiāng)鎮(zhèn)長的工資待遇，未核算年終績效獎勵、相關(guān)補貼等福利待遇，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實際收入有較大差距。目前全州村主職干部薪酬約4萬元/年，副職待遇僅為1-2萬元/年。同時，離任村干部養(yǎng)老保障額度低。2011年，為規(guī)范和完善全省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，湖北省出臺文件，將村主職干部個人賬戶基金納入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金統(tǒng)一管理。但據(jù)建始縣村干部反映，村干部養(yǎng)老保險發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為283元/月，而低保戶為375元/月、五保戶為587元/月，村支部書記退休后保障較低，導(dǎo)致在職村干部工作熱情不高，同時對新生后備力量的吸引力也不足，普遍存在村支兩委人才結(jié)構(gòu)失衡、平均年齡偏大、文化水平偏低、無年輕后備干部的情況。
關(guān)于激勵鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)方面的政策瓶頸。目前農(nóng)村社會面臨大量人才流失的客觀現(xiàn)實，鄉(xiāng)賢作為農(nóng)村優(yōu)秀人才的重要來源，熟悉家鄉(xiāng)情況、關(guān)注家鄉(xiāng)發(fā)展、反哺生養(yǎng)之地，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興的重要力量。但恩施州現(xiàn)有政策側(cè)重于吸引外地人才返鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對于州內(nèi)擔(dān)任過一定級別行政職務(wù)的離退休干部以及具有很高威望和口碑的普通農(nóng)村黨員、黨外人士以及一般村民作為鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的政策支持不足。一部分人通過參與鄉(xiāng)村治理、調(diào)解矛盾糾紛等，返鄉(xiāng)發(fā)揮余熱，單純是做奉獻(xiàn)，一般顧慮較少。但還有一部分擅長從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，希望通過領(lǐng)辦企業(yè)帶領(lǐng)村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)致富，則在一定程度上會受相應(yīng)規(guī)章制度、法律法規(guī)的限制。
關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)方面的政策瓶頸。恩施州八個縣市均為國家級重點貧困縣，其鄉(xiāng)村水電氣路、民生改善等工程項目建設(shè)絕大多數(shù)由政府部門投資，大多采用公開招標(biāo)的形式。由于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項目普遍規(guī)模較小，且根據(jù)預(yù)算所撥發(fā)的資金有限，這使得很多施工企業(yè)能夠從中獲取到的利潤相對較低，因此參與招投標(biāo)的施工企業(yè)相對較少，農(nóng)村項目建設(shè)工程常因為投標(biāo)企業(yè)數(shù)量不足而流標(biāo)，甚至多次招標(biāo)，延長了項目工期，無法實現(xiàn)及時補足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板。且在招投標(biāo)過程中，開標(biāo)、定標(biāo)等環(huán)節(jié)均以行政單位為主體，視“土地為生命”的廣大農(nóng)民參與度較低，為后期的順利施工埋下隱患。
對策建議
強(qiáng)化農(nóng)技服務(wù)隊伍建設(shè)。明確各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心為公益性一類事業(yè)單位，由縣市編制、人社管理部門依照服務(wù)區(qū)域大小核定編制，納入縣市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局直管事業(yè)單位統(tǒng)一管理。從2019年起，連續(xù)5年允許貧困縣市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年招錄1名農(nóng)技推廣員，參照事業(yè)人員管理。對恩施州每個重點貧困村招聘1名特聘農(nóng)技員，作為貧困村科技扶貧帶頭人。允許現(xiàn)有“以錢養(yǎng)事”隊伍中，具備條件的可參加公務(wù)員和事業(yè)人員招考，成績優(yōu)異、群眾認(rèn)可度高的，可提拔重用。將恩施州農(nóng)業(yè)行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員中高級職稱比例由現(xiàn)行的35%提高到45%，新增比例全部傾斜到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
提高山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化運用能力。對貧困地區(qū)農(nóng)機(jī)購置補貼政策按照金額包干、標(biāo)準(zhǔn)不變、目錄自定、備案管理執(zhí)行，在補貼額度和補貼標(biāo)準(zhǔn)不變的前提下，允許由各縣市自行制定補貼目錄，上報省級相關(guān)部門備案，解決貧困山區(qū)發(fā)展生產(chǎn)勞動力不足的問題。
降低市場主體融資門檻。對到建檔立卡貧困村建產(chǎn)業(yè)基地，帶動貧困村、貧困戶發(fā)展種養(yǎng)業(yè)實現(xiàn)脫貧的市場主體，按照帶動的貧困戶戶數(shù)，確定授信額度，在合作銀行貸款允許參照扶貧小額信貸政策執(zhí)行，即免擔(dān)保、免抵押、全貼息。建立州級農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基金，對農(nóng)業(yè)提供保險補貼。對中小企業(yè)金融服務(wù)實行單獨考核，對客觀原因形成的中小企業(yè)不良貸款和盡職管理的信貸人員做到盡職者免責(zé)。
破除土地資源利用瓶頸。相關(guān)部門需要結(jié)合恩施州發(fā)展實際，適當(dāng)完善土地變更程序，提高審查、測算、環(huán)評效率。重點清理閑置土地，盤活存量，對閑置兩年以上的土地，堅決限期依法收回，供給急需用地、效益良好的項目，提高土地利用效率，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向相匹配。
提高村干部待遇。將年終績效獎勵、相關(guān)補貼等福利待遇也納入到村主職干部工作報酬核算體系，在一定程度上提高村干部工資標(biāo)準(zhǔn)。提高村干部養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險額度，建立財政專項基金，用于解決退休村干部福利待遇，保證村干部老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。
構(gòu)建鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的工作機(jī)制。建立在外人才信息庫，由地方政府牽頭組織召開地區(qū)鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)交流會，鼓勵鄉(xiāng)賢到資源較豐富、鄉(xiāng)村人才流出較多的地方開展鄉(xiāng)賢回歸試點示范，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢在村級治理中的補位和輔助作用，做好“引智、引資、引才”工作。
優(yōu)化農(nóng)村項目流程。針對貧困山區(qū)項目建設(shè)工期長、任務(wù)緊、資金少的特殊情況，村級項目建設(shè)統(tǒng)一由村集體經(jīng)營公司負(fù)責(zé)組織實施。
（李巖：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對外經(jīng)濟(jì)合作中心副主任、掛職湖北恩施州副州長；謝銘松：恩施州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)研科科長）
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