2019-05-15 09:20:18
桂華
破解村級債務問題，一是要逐步解決遺留問題，二是要防控新生債務風險。從根子上解決新生債務問題，需要正確定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要改變財政資金投入機制，發(fā)展農村集體經(jīng)濟需量力而行。
日前，據(jù)媒體報道，當下鄉(xiāng)村振興深入推進，不少農村村容村貌發(fā)生巨變。但在大力建設過程中，一些村集體負債過高，有的地方村均負債數(shù)百萬元，且越是“明星村”“典型村”，債務越重。此外，村債還呈現(xiàn)出“舊債未消、新債又來”的特點。
村級債務是困擾基層治理的難題。據(jù)《半月談》報道，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心2018年發(fā)表的一份調查報告指出，截至2006年底，全國村級債務規(guī)模為4000億元。由于此后沒有開展此項統(tǒng)計工作，村級債務缺乏全國性的數(shù)據(jù)。近年來，隨著國家財政轉移力度加大和農村義務教育債務化解工作的有效推進，村級遺留債務規(guī)模有所下降。但與此同時，部分地區(qū)在實施鄉(xiāng)村建設過程中，又催生出新型村級債務。
不同時期村級債務的成因有所差異。稅費改革之前，農民承擔農村基層治理成本，上世紀九十年代中后期農村債務水平一路飆升。這一時期造成村級債務的原因，包括農村公共事業(yè)建設擴大、基層治理不規(guī)范和部分地區(qū)村鎮(zhèn)兩級組織從事經(jīng)營活動等。稅費改革之后，公共財政向農村覆蓋，基層治理和農村公共建設成本開始由國家承擔。但為了調動基層積極性，不少類型的政府項目資金落地時，需要按照比例配套，一些集體經(jīng)濟弱的村莊舉債開展村莊建設，形成村級債務。近些年，一些地區(qū)基層政府大力推動村莊經(jīng)營性開發(fā)，打造鄉(xiāng)村全域旅游，誘發(fā)村級債務新風險。
村級負債的負面效應很大。以湖北省為例，部分縣市村級負債平均近百萬元。這些村級債務，一部分是稅改前當?shù)卮逦M織以公家名義向私人借款，用于完成上級政府當時下達的“三提五統(tǒng)”任務。這類借債已經(jīng)拖了二十多年，一些當事人甚至直到離世都沒有等到問題的解決。村級債務鎖定后，鄉(xiāng)村組織的公信力受到影響，部分農戶拖欠政府的稅費“不了了之”，當年積極繳納稅費和借款給村組織的農戶，其中一部分人從之前的“積極分子”轉變?yōu)榇寮壒ぷ髦械?ldquo;釘子戶”，村級公共事務屢屢受到這些私人債權人的阻撓。部分負債嚴重的村莊，村級工作只能維持基本局面，基層治理工作很難展開。一些村級組織為了自行化解債務，將“四荒地”、水面、林木等集體資源一次性變現(xiàn)，造成村莊集體經(jīng)濟倒退。
破解村級債務問題，一是要逐步解決遺留問題，二是要防控新生債務風險。遺留債務中最緊迫的是村級組織公對私借款欠款部分，對此，國家有關部門需要在全面調查核實的基礎上，出臺專門性政策，由財政兜底解決。當前，需要密切注意村級新生債務風險防控問題。從根子上解決新生債務問題，需從以下三個方面入手。
一是正確定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。回顧村級債務形成歷史可以看出，在鄉(xiāng)村積極發(fā)展和積極建設時期，由于投入力度大反而更容易發(fā)生村級債務。當前，我國進入鄉(xiāng)村發(fā)展新階段，部分地區(qū)基層政府制定了全域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃。避免在振興鄉(xiāng)村的過程中出現(xiàn)新的村級債務，關鍵在于將鄉(xiāng)村振興作為一項戰(zhàn)略工作來抓。因此，鄉(xiāng)村振興應當分階段推進：2035年之前農村人口城鎮(zhèn)化的大趨勢不會變，這一階段的鄉(xiāng)村建設應當定位于“底線目標”，做好“補短板”，為農民提供基本的生產(chǎn)生活秩序；到2050年左右城鎮(zhèn)化結束后，農村人口大幅減少，再實現(xiàn)“補齊”，真正進入“農業(yè)強、農村美、農民富”的階段。
二是改變財政資金投入機制。在事關農民生產(chǎn)生活的農村必需公共品方面，包括農田水利、安全飲水工程、道路村村通等，加大政府財政投入力度，減少基層配套要求。做好涉農項目資金整合機制，構建農村公益建設中的農民參與機制，解決農村公共品供給“最后一公里”問題。優(yōu)化對基層政府的考核機制，改變基層干部的政績觀，杜絕鄉(xiāng)村建設中“造盆景”“堆亮點”的現(xiàn)象。
三是村莊集體的經(jīng)營性開發(fā)行為當慎重。改革開放之后，沿海部分地區(qū)抓住市場機遇，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。進入上世紀九十年代后，隨著買方市場向賣方市場轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)逐漸回落。這之后我國絕大部分農村集體組織退出市場經(jīng)營活動，少部分集體經(jīng)濟實力雄厚的村莊，主要依靠土地開發(fā)、物業(yè)出租獲得收入。當前我國經(jīng)濟重心在城市，農村集體經(jīng)濟發(fā)展空間有限，只有少部分區(qū)位條件優(yōu)越的城中城郊村，有機會借助政府土地開發(fā)政策而實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，占全國農村絕大多數(shù)的一般農業(yè)型村莊，需慎重對待村莊集體的經(jīng)營性開發(fā)行為。
（作者系武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、博士生導師）
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