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村規(guī)民約要有法治底色

2019-07-31 11:44:21    胡明寶 石亞楠

村規(guī)民約是民間法的重要組成部分,指導(dǎo)著村莊的具體社會實踐。民間法作為推動法治社會建設(shè)的積極力量,不應(yīng)與國家法相抵觸沖突。而筆者在基層調(diào)研走訪時發(fā)現(xiàn),當(dāng)下,村規(guī)民約的“合法性”問題亟待解決,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。去年,河北省某村制定了一張“明白紙”規(guī)定,“彩禮不得超過2萬元,如若違反,經(jīng)舉報情況屬實,按販賣婦女和詐騙罪論處。”此類村規(guī)民約,既沒有法定的權(quán)限,也未經(jīng)法定的程序,違背了罪刑法定的刑法基本原則。這種村規(guī)民約不僅對村民沒有法律意義上的約束力,更不利于提升村民的法律素養(yǎng)。

第二,違背國家現(xiàn)行的相關(guān)政策。浙江某村村規(guī)民約規(guī)定,若村民在未經(jīng)村“兩委”許可的情況下上訪,就要扣除糧食補(bǔ)貼1-10年不等。糧食補(bǔ)貼是國家對種田農(nóng)戶的補(bǔ)貼,目的是為了更有效地推進(jìn)糧食生產(chǎn),確保國家糧食安全。該項補(bǔ)貼不能與村民除種田外的其他行為掛鉤,村規(guī)民約更無權(quán)加以限制。

第三,侵害村民的法定權(quán)利。在海南省某村,村規(guī)民約規(guī)定,禁止村民在本村水庫電魚,村里“青年會”若發(fā)現(xiàn)肇事者,有權(quán)對其進(jìn)行罰款2000元的處罰。處罰權(quán)的設(shè)定,直接影響到村民的人身財產(chǎn)權(quán)益。處罰權(quán)只能由法定機(jī)關(guān)依照法定程序來制定,而《立法法》和《行政處罰法》對行政處罰的設(shè)定和執(zhí)行規(guī)定了非常嚴(yán)格的程序,非是村規(guī)民約能夠自治約定的范疇。

“合法性”是村規(guī)民約的底線要求。村規(guī)民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權(quán)而制定的,是村民自治的產(chǎn)物。只有主體合法、程序合法、內(nèi)容合法,“村規(guī)民約”才具有存在的正當(dāng)性和合理性。“合法”的村規(guī)民約,才具有法律效力,村民才理所當(dāng)然地受其約束。

這幾年,違法的村規(guī)民約屢見報端,村規(guī)民約的“合法性”缺陷不是幾個個例,而是一個普遍性的問題,亟待引起相關(guān)部門的重視。究其原因,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的審核監(jiān)管責(zé)任不明確;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)了大量而繁雜的基層工作,往往抓大放小、撿重去輕,忽視了對村規(guī)民約此種村莊自治領(lǐng)域細(xì)節(jié)工作的管理;二是“一村一顧問”制度尚未完全建立或者流于形式,法律顧問專注于集體糾紛或者村民個案的解決,主動、積極審核村規(guī)民約的意識不強(qiáng),也沒有相應(yīng)的制度加以約束;三是村干部的領(lǐng)導(dǎo)水平不足,法治意識不強(qiáng),村規(guī)民約不僅不能體現(xiàn)廣大群眾的自我管理、自我服務(wù)的要求,甚至成為他們?yōu)E用權(quán)力的工具。

2018年底,民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》提出,到2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約。我們不妨借此契機(jī),來涂繪好村規(guī)民約的法治底色。

首先,應(yīng)該對村規(guī)民約進(jìn)行一次起底大摸查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)起村規(guī)民約的“合法性”審查義務(wù):一是要完善村規(guī)民約的前置審查程序,各村擬定的村規(guī)民約只有經(jīng)過審查合格后,再提交村民會議表決。二是充分發(fā)揮村民的自我服務(wù)、自我監(jiān)督的作用,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依托村務(wù)監(jiān)督委員會,建立健全村規(guī)民約的檢查執(zhí)行機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對村規(guī)民約制定與執(zhí)行的日常監(jiān)督。三是建立村規(guī)民約的年度審核機(jī)制,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在每年年底對備案的村規(guī)民約進(jìn)行一次合法性審查,對于不合法的村規(guī)民約責(zé)令限期改正。

其次,充分發(fā)揮駐村法律顧問的作用。當(dāng)前,很多村莊建立了“一村一顧問”法律制度,駐村法律顧問有義務(wù)對村規(guī)民約提供“合法性”意見建議,可將村規(guī)民約的“合法性”問題作為駐村法律工作者年終績效考核的一個重要方面,倒逼法律工作者主動、積極地對村規(guī)民約進(jìn)行“把脈體檢”。同時,在村規(guī)民約修訂時,法律顧問應(yīng)當(dāng)在村民會議現(xiàn)場對村民的想法建議進(jìn)行“合法性”把關(guān),不僅能提升村規(guī)民約的規(guī)范性和合理性,還能起到為村民普法的作用。

此外,加大對村干部和村民的法治培訓(xùn)教育。村規(guī)民約的制定質(zhì)量與執(zhí)行效果,根本上取決于村干部和村民的法律素養(yǎng)。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮普法課堂、農(nóng)民夜校、法律顧問的功能,營造學(xué)法、尊法、用法的氛圍,養(yǎng)成遇事找法的思維習(xí)慣,在一點一滴的積累中慢慢形成以村規(guī)民約為核心的價值紐帶,更好地規(guī)范村莊的事務(wù)和秩序。

涂繪好村規(guī)民約的法治底色,不妨給村規(guī)民約來一次全面的“體檢診療”,讓村規(guī)民約在法治的活泉中“洗洗澡”“去去污”,讓村規(guī)民約以合法的姿態(tài)融入新時代,在“治理有效”中最大限度凝聚各方共識和力量。

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