2019-12-06 10:39:17 邱國(guó)軍
建立規(guī)范高效的“三權(quán)”（農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）運(yùn)行機(jī)制，健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。近期我們對(duì)新疆完善農(nóng)村承包地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置制度情況進(jìn)行了調(diào)研。
土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)“一降一增”趨勢(shì)
2018年4月，新疆出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的實(shí)施意見(jiàn)》（新黨辦發(fā)〔2018〕29號(hào)）。截至目前，新疆全區(qū)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積預(yù)計(jì)745.8萬(wàn)畝，比2017年底增加84.7萬(wàn)畝，增長(zhǎng)12.8%。
新疆三權(quán)分置改革的主要特點(diǎn)為：
一是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)南北疆發(fā)展不平衡。全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)在北疆經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。北疆地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積646.9萬(wàn)畝，占全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總面積的95.5%，其中，昌吉州、塔城地區(qū)、伊犁州、阿勒泰地區(qū)、博州等地流轉(zhuǎn)面積分別為268.3萬(wàn)畝、137.8萬(wàn)畝、96.8萬(wàn)畝、51.3萬(wàn)畝、49.6萬(wàn)畝，五地州流轉(zhuǎn)面積合計(jì)603.8萬(wàn)畝，占全區(qū)流轉(zhuǎn)面積的89.1%；南疆地區(qū)（五地州）流轉(zhuǎn)面積30.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的4.5%（其中南疆四地州流轉(zhuǎn)面積28.3萬(wàn)畝，僅占流轉(zhuǎn)總面積的4.2%）。
二是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式仍然以出租（轉(zhuǎn)包）為主。截至目前，全區(qū)出租（轉(zhuǎn)包）、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作流轉(zhuǎn)面積分別為568萬(wàn)畝、6.5萬(wàn)畝、61.4萬(wàn)畝、35.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的比重分別為83.8%、1%、9.1%、5.3%；另有0.8%的耕地通過(guò)臨時(shí)代耕等其他方式流轉(zhuǎn)。從全區(qū)來(lái)看，以出租（轉(zhuǎn)包）為主要流轉(zhuǎn)方式的，主要集中在昌吉州、伊犁州，分別為245.3萬(wàn)畝、91.7萬(wàn)畝，分別占全區(qū)出租（轉(zhuǎn)包）總面積的43.2%、16.2%。
三是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)“一降一增”趨勢(shì)。截至目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積482.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的比重為71.2%，比2017年底降低1.8個(gè)百分點(diǎn)；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的面積117.5萬(wàn)畝，比2017年底增加11.1萬(wàn)畝，增長(zhǎng)10.4%，占流轉(zhuǎn)總面積的比重為17.3%，增加1.2個(gè)百分點(diǎn)；流轉(zhuǎn)入企業(yè)面積40.3萬(wàn)畝，比2017年底增加16.2萬(wàn)畝，增長(zhǎng)67.5%，占流轉(zhuǎn)總面積的比重為5.9%，增長(zhǎng)2.3個(gè)百分點(diǎn)。全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然以基本農(nóng)戶為主，但流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積所占的比重呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而流入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的面積所占的比重穩(wěn)步增長(zhǎng)。
四是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度進(jìn)一步提高。截至目前，全區(qū)流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶21.9萬(wàn)戶，簽訂流轉(zhuǎn)合同18.1萬(wàn)份，涉及流轉(zhuǎn)耕地面積565.9萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)83.5%，比2017年底增加9.5個(gè)百分點(diǎn)，其中克州流轉(zhuǎn)合同簽訂率98%、和田地區(qū)96%、伊犁州95%、塔城地區(qū)90%。
“三權(quán)分置”的支撐能力尚不足
政策法規(guī)宣傳有待加強(qiáng)。一些地方的基層干部和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包政策認(rèn)識(shí)不清、理解不深、把握不準(zhǔn)，違背法律政策的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。特別是南疆四地州，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還處于初始階段，一方面是農(nóng)民還擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后自身權(quán)益得不到保障，流轉(zhuǎn)土地的積極性不高，另一方面是部分基層干部理解把握土地流轉(zhuǎn)政策不到位，隨意干涉農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民權(quán)益，造成了不良影響，“三權(quán)分置”的推進(jìn)還有較長(zhǎng)的路要走。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系尚不健全。一是不少地方土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)滯后，土地流轉(zhuǎn)雙方信息有效對(duì)接機(jī)制還沒(méi)有形成。二是流轉(zhuǎn)利益糾紛仍不同程度存在，或未使用自治區(qū)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)以及短期流轉(zhuǎn)很多沒(méi)有簽訂合同，留下了糾紛隱患。三是農(nóng)經(jīng)部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，合并到鄉(xiāng)財(cái)政所，農(nóng)村土地承包管理職能弱化、邊緣化的問(wèn)題比較普遍，難以提供正常的指導(dǎo)服務(wù)。“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)工作還不扎實(shí)。
農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支撐條件還不到位。一是資金信貸融資渠道較窄，貸款難問(wèn)題普遍，政策性保險(xiǎn)、貸款貼息等普惠政策覆蓋面不廣。部分地方雖開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，但貸款額度滿足不了生產(chǎn)需求。二是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地落實(shí)難，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展空間受限。三是農(nóng)田排灌渠道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，產(chǎn)權(quán)不明晰、管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位；四是目前多數(shù)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體還處于小、散、弱狀態(tài)，整體實(shí)力還不強(qiáng)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的能力有限。“三權(quán)分置”的必要條件尚缺乏。
農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)不能滿足現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體的需要。目前，新疆多數(shù)地方對(duì)做好農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，解決資源瓶頸、優(yōu)化市場(chǎng)配置、提高生產(chǎn)效率的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有建立相應(yīng)工作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)技、農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍“缺編、缺才、缺重視”現(xiàn)象普遍，隊(duì)伍青黃不接、活力不足問(wèn)題日趨突顯。存在公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)引領(lǐng)支撐能力不足、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織實(shí)力不強(qiáng)、服務(wù)產(chǎn)品供給不足，服務(wù)內(nèi)容與經(jīng)營(yíng)主體需求之間存在差距，社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式單一、覆蓋面窄等問(wèn)題。“三權(quán)分置”的支撐能力尚不足。
應(yīng)加快建立地縣鄉(xiāng)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)
新疆屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在西部地區(qū)具有一定的代表性。為有序推進(jìn)農(nóng)村承包地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置工作，建議：
一是加快推進(jìn)土地確權(quán)頒證工作，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和政策指導(dǎo)服務(wù)，切實(shí)保障農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益。
二是營(yíng)造良好政策氛圍，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》的實(shí)施，強(qiáng)化政策引領(lǐng)，發(fā)展多類(lèi)型的農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)“三權(quán)分置”改革。
三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，為“三權(quán)分置”打好基礎(chǔ)。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，加快建立地縣鄉(xiāng)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。運(yùn)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果，依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建立以縣級(jí)為中樞、鄉(xiāng)級(jí)為平臺(tái)、村為網(wǎng)點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)和土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)體系，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。建立健全工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，引導(dǎo)規(guī)范工商資本到農(nóng)村持續(xù)健康投資農(nóng)業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣（市、區(qū)）仲裁、司法保障的糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。
（作者：邱國(guó)軍 國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)經(jīng)司掛職干部）
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