2020-09-25 08:52:46
日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），將于2020年10月1日正式生效實(shí)施。這是一項(xiàng)各方呼聲很高、出臺(tái)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的政策，對(duì)未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)廢棄物的精細(xì)化管理具有重要示范意義。
多次修改 意義重大 《辦法》千呼萬(wàn)喚始出來(lái)
《辦法》的出臺(tái)反映了我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理逐步走向精細(xì)化。農(nóng)業(yè)污染點(diǎn)多面廣，在治理初期宜抓大放小。例如在2014年原農(nóng)業(yè)部提出了農(nóng)業(yè)面源污染防治的“一控兩減三基本”目標(biāo)，將污染治理的主要對(duì)象鎖定為化肥、農(nóng)藥、秸稈、糞便、農(nóng)膜等。經(jīng)過(guò)近5年來(lái)的攻堅(jiān)，這幾個(gè)方面取得了明顯的進(jìn)展。例如化肥、農(nóng)藥用量連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，畜禽糞便、秸稈綜合利用率、農(nóng)膜回收率穩(wěn)步提高。此次《辦法》的出臺(tái)，將對(duì)農(nóng)藥污染的防治延伸到其包裝廢棄物。
《辦法》的出臺(tái)過(guò)程體現(xiàn)了近年來(lái)生態(tài)環(huán)境體制改革的最新要求。在上位政策的不斷更新過(guò)程中，《辦法》的牽頭主體幾經(jīng)變化，公開(kāi)發(fā)布了3次征求意見(jiàn)稿，分別是：2015年4月原環(huán)境保護(hù)部依據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示、《環(huán)境保護(hù)法》等起草了征求意見(jiàn)稿，并在其官網(wǎng)向有關(guān)部門和公眾征求意見(jiàn)；2017年12月，原環(huán)境保護(hù)部會(huì)同原農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了一個(gè)版本的征求意見(jiàn)稿，主要依據(jù)是《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和新修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》；2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了第三個(gè)版本的征求意見(jiàn)稿，主要依據(jù)是《土壤污染防治法》。正式出臺(tái)的《辦法》以第三個(gè)版本為藍(lán)本，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的方式出臺(tái)，體現(xiàn)了近年來(lái)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理職能改革“產(chǎn)業(yè)部門抓落實(shí)，環(huán)境部門抓監(jiān)管”的總體思路。
《辦法》吸收了豐富的地方實(shí)踐和立法探索?！掇k法》出臺(tái)之前和起草過(guò)程中，許多地方開(kāi)展了積極探索，例如廣西以農(nóng)藥企業(yè)為主導(dǎo)，開(kāi)展了“包裝換農(nóng)藥”；上海利用信息化技術(shù)建立補(bǔ)貼農(nóng)藥臺(tái)賬制度，開(kāi)啟“以包裝換折扣”模式；北京采取農(nóng)藥包裝換日用品等措施；浙江探索“生態(tài)超市”模式等。這些地方不僅在實(shí)踐層面進(jìn)行了探索，還先于國(guó)家層面出臺(tái)了管理辦法。在立法過(guò)程中，地方實(shí)踐和制度都得到吸收，其中四川省的管理辦法還專門被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部轉(zhuǎn)發(fā)。
明確責(zé)任 多方參與 農(nóng)藥包裝廢棄物回收步入正軌
《辦法》共五章二十三條，對(duì)適用范圍、管理職責(zé)、回收體系建立等多方面作出要求，并說(shuō)明了激勵(lì)機(jī)制、明確了法律責(zé)任，為我國(guó)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理工作指明了路徑和方向?！掇k法》的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。
一是明確各主體責(zé)任，充分體現(xiàn)了生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制。基于我國(guó)小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，《辦法》明確規(guī)定農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)回收”的原則，履行相應(yīng)的農(nóng)藥包裝廢棄物回收義務(wù)。盡管履行回收義務(wù)的方式可以由農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者協(xié)商確定，但農(nóng)藥包裝廢棄物處理費(fèi)用由相應(yīng)的農(nóng)藥生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)。此外，《辦法》還要求農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)藥包裝廢棄物回收站（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)藥包裝廢棄物回收臺(tái)賬，記錄農(nóng)藥包裝廢棄物的數(shù)量和去向信息?；厥张_(tái)賬應(yīng)當(dāng)保存兩年以上。農(nóng)藥生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)改進(jìn)農(nóng)藥包裝，便于清洗和回收。因此，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任不僅是向市場(chǎng)提供合格的農(nóng)藥，還延伸至包裝的規(guī)格、材料和包裝廢棄物的回收。當(dāng)然，農(nóng)藥使用者也有相應(yīng)的責(zé)任，包括及時(shí)收集農(nóng)藥包裝廢棄物并交回農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者或農(nóng)藥包裝廢棄物回收站（點(diǎn)），不得隨意丟棄，配藥時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)清洗等方式充分利用包裝物中的農(nóng)藥，減少殘留農(nóng)藥等。
二是擱置了“農(nóng)藥包裝廢棄物是否屬于危險(xiǎn)廢棄物”的爭(zhēng)議，大大提高了《辦法》的可操作性。農(nóng)藥包裝廢棄物是否納入危險(xiǎn)廢棄物管理，對(duì)于后續(xù)的貯存、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置影響極大，也是立法過(guò)程的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。目前，我國(guó)市場(chǎng)上正規(guī)的化學(xué)農(nóng)藥絕大多數(shù)為低毒產(chǎn)品，因此《辦法》沒(méi)有將包裝廢棄物納入危險(xiǎn)廢棄物，這大大降低了包裝廢棄物處理的全成本。同時(shí)，《辦法》強(qiáng)調(diào)農(nóng)藥包裝廢棄物處理堅(jiān)持資源化利用和無(wú)害化處置相結(jié)合原則?！掇k法》規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物進(jìn)行資源化利用，按照“風(fēng)險(xiǎn)可控、定點(diǎn)定向、全程追溯”的原則，由省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境主管部門結(jié)合本地實(shí)際需要確定資源化利用單位，并向社會(huì)公布。資源化利用不得用于制造餐飲用具、兒童玩具等產(chǎn)品，防止危害人體健康，資源化利用單位不得倒賣農(nóng)藥包裝廢棄物。資源化利用以外的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行填埋、焚燒等無(wú)害化處置。
三是發(fā)揮好政府和市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)第三方組織參與。推進(jìn)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理工作，要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，需要政府部門積極作為，精準(zhǔn)施策，也需要發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制作用，尊重市場(chǎng)主體的力量。政府的責(zé)任是組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門依法履行農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理監(jiān)督管理職責(zé)，建立健全回收處理體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理等設(shè)施建設(shè)。當(dāng)農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者不明確時(shí)，縣級(jí)人民政府財(cái)政要列支包裝廢棄物處理費(fèi)用。行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)化服務(wù)組織也將發(fā)揮積極作用?！掇k法》規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)在農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、提供服務(wù)等作用，鼓勵(lì)和扶持專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理。
加強(qiáng)監(jiān)管 建立體系 落實(shí)《辦法》任重道遠(yuǎn)
下一步，各方應(yīng)采取切實(shí)措施，積極落實(shí)《辦法》各項(xiàng)要求，最大限度減少農(nóng)藥包裝廢棄物的環(huán)境和健康損害。政府主要是監(jiān)測(cè)調(diào)查、推進(jìn)回收體系和設(shè)施建設(shè)，特別是在用地方面要考慮到包裝物回收、暫存的需要，還要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)不履行回收責(zé)任企業(yè)依法采取懲罰措施。農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者要盡早建立適合自身?xiàng)l件的農(nóng)藥包裝廢棄物回收體系。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐都表明，隨著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，環(huán)境保護(hù)的要求也將越來(lái)越嚴(yán)格，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)將成為優(yōu)勝劣汰的篩選器。在全社會(huì)大力推進(jìn)綠色發(fā)展的背景下，過(guò)去由企業(yè)自愿承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任將逐步變成必須履行的法定義務(wù)，那些越早建立回收體系的企業(yè)，將越大程度地占據(jù)市場(chǎng)先機(jī)。農(nóng)藥使用者要履行收集、交回和清洗責(zé)任，為回收、處理創(chuàng)造先決條件。農(nóng)藥行業(yè)協(xié)會(huì)要通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)或認(rèn)證體系、宣傳表彰等手段敦促會(huì)員企業(yè)履行責(zé)任。統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)組織、專業(yè)打藥隊(duì)首先要履行好農(nóng)藥使用者收集、交回和清洗的責(zé)任，還要利用好自身用藥集中的優(yōu)勢(shì)，參與到回收工作中。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心 金書秦 西藏農(nóng)牧學(xué)院 周芳
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