2020-10-29 14:55:00
國家多部門近日的答復(fù)，明確了城鎮(zhèn)戶籍子女能在繼承宅基地上房屋所有權(quán)的同時(shí)，一致性地繼承房屋所在土地的使用權(quán)，更進(jìn)一步明確能夠辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證書。這將對(duì)產(chǎn)權(quán)的明晰處置和減少模糊地帶可能存在的尋租空間起到極大的作用，也幫助農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶方面厘清了制度上的模糊區(qū)域，解決了后顧之憂。
近日，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家稅務(wù)總局等7部門共同研究后，對(duì)“十三屆全國人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議”中提到的“關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記問題”作出答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。答復(fù)中指出，根據(jù)《繼承法》中的相關(guān)規(guī)定，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。
房子問題從來都是咱老百姓關(guān)心的大話題。因此，這個(gè)對(duì)第3226號(hào)建議的答復(fù)一經(jīng)發(fā)布，就立即引起了媒體的廣泛關(guān)注，也在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)廣泛討論。在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的今天，農(nóng)村的宅基地及其地上房產(chǎn)的繼承問題，牽動(dòng)著很多離鄉(xiāng)工作并嘗試在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的老百姓的心。
在進(jìn)一步分析與探討之前，我們應(yīng)該先厘清幾個(gè)基本事實(shí)。此次答復(fù)中所涉及的，能夠被城鎮(zhèn)戶籍子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的，是農(nóng)民的宅基地“使用權(quán)”，而并非“所有權(quán)”。在我國現(xiàn)有的法律框架下，使用權(quán)與所有權(quán)是兩個(gè)獨(dú)立的概念。《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”另外，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”具體的，在城鎮(zhèn)與農(nóng)村中對(duì)于土地使用權(quán)的規(guī)定也有不同。對(duì)城鎮(zhèn)來說，一般是具有70年的土地使用年限，到期后可以自動(dòng)續(xù)期；而對(duì)于農(nóng)村的宅基地來說，則一般沒有具體的使用年限，但是其所有必須嚴(yán)格地限制在農(nóng)村集體所有的范圍之內(nèi)，且符合“一戶一宅”的基本原則。
事實(shí)上，對(duì)于農(nóng)民來說，宅基地上的“房屋所有權(quán)”的歸屬一直是明確的，也是可以繼承的。但是之前，由于宅基地本身的“土地使用權(quán)”是否可以被已經(jīng)變換成城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承這一問題還比較模糊。更進(jìn)一步說，如果在現(xiàn)實(shí)生活中“房地一體”沒有達(dá)成共識(shí)，子女只能表面上繼承房屋所有權(quán)，卻無法明確地繼承宅基地本身的“土地使用權(quán)”，那么農(nóng)村房屋本身的價(jià)值也就直線下降了。這種規(guī)定上的模糊地帶，難免會(huì)帶來千奇百怪的解釋和尋租空間，從客觀上導(dǎo)致了很多實(shí)際上已經(jīng)在城市安家的年輕人不愿也不敢輕易放棄農(nóng)村戶籍。
此次答復(fù)明確了城鎮(zhèn)戶籍子女能夠在繼承宅基地上房屋所有權(quán)的同時(shí)，一致性地繼承房屋所在土地的使用權(quán)，更進(jìn)一步明確能夠辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證書，這無疑將對(duì)產(chǎn)權(quán)的明晰處置和減少模糊地帶可能存在的尋租空間起到極大的作用。
值得強(qiáng)調(diào)的是，此次答復(fù)并不是如網(wǎng)絡(luò)中流傳的那樣，將給“小產(chǎn)權(quán)房”放生。“小產(chǎn)權(quán)房”依然不合規(guī)，不能貸款，更不能抵押。此次答復(fù)強(qiáng)調(diào)的是“繼承”概念，換句話說，獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的人，能夠清晰追溯出與村集體的歸屬關(guān)系，并且在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書附記欄有清楚的標(biāo)識(shí)。也就是說，這一答復(fù)并不意味著農(nóng)村土地可以被城市居民隨意買賣。所謂的“城里人可以隨時(shí)到鄉(xiāng)下買房子建別墅”依舊是不合規(guī)，也不合法的。
其實(shí)，從更大的層面上來看，此次答復(fù)本質(zhì)上是對(duì)中央一號(hào)文件精神的進(jìn)一步延伸。2019年中央一號(hào)文件明確規(guī)定：“不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。”此次答復(fù)的政策導(dǎo)向性是清楚的，為的就是進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革；而從另一個(gè)方面來講，這也幫助農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶方面厘清了制度上的模糊區(qū)域。
激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個(gè)巨大的課題。今年以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加快推動(dòng)形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。在這重要的循環(huán)過程之中，勞動(dòng)力資源要素的有效良好移動(dòng)極為重要。為此，我們必須在兩個(gè)方面做好工作：一方面，城鎮(zhèn)要展開懷抱，迎接新的勞動(dòng)力，打破戶口制度導(dǎo)致的勞動(dòng)力資源流通桎梏。國家發(fā)展改革委等部門也多次發(fā)文鼓勵(lì)降低城市落戶門檻。除了超大城市外，現(xiàn)今的許多城市都已經(jīng)發(fā)布了低門檻甚至零門檻落戶的政策。另一方面，我們也應(yīng)從農(nóng)民最關(guān)心的問題出發(fā)，真正幫助農(nóng)戶解決好后顧之憂。此次答復(fù)中涉及的農(nóng)村宅基地及房屋的問題，就是其中的典型代表。許多人當(dāng)然知道如果他們不在自己長(zhǎng)期居住的城市落戶，將很難獲得良好的城市公共服務(wù)，但類似“城鎮(zhèn)子女繼承農(nóng)村宅基地”的問題，羈絆了他們?nèi)谌氤鞘械牟椒ァ，F(xiàn)在，這個(gè)后顧之憂終于被解決了，值得慶幸。
（作者系中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副研究員）
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