2021-02-03 10:46:27
近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2021年3月1日起施行?！掇k法》出臺的背景是什么？對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有哪些新規(guī)定？記者就相關(guān)問題采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)人。
問：為什么要修訂出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》？
答：現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是農(nóng)業(yè)部2005年頒布實施的，至今已有16年，該辦法對于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，中央出臺了一系列相關(guān)政策措施。2014年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；2015年農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局印發(fā)《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》；2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《農(nóng)村土地承包法》。這些政策法律確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置框架，規(guī)范了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保等權(quán)能，并要求建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)準入監(jiān)管制度，具體辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門規(guī)定。綜上，2005年出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》許多條款已不適應(yīng)新的形勢和法律政策要求，需要及時修改。2019年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織有關(guān)方面對其進行修訂，并廣泛征求了社會各界意見，根據(jù)各方反饋意見進一步完善后，出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。
問：與原辦法相比，新《辦法》新在哪里？主要增加了哪些內(nèi)容？
答：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是適應(yīng)新形勢新實踐新要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神。
新《辦法》的“新”主要體現(xiàn)在三個方面：
一是落實“三權(quán)”分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進一步放活土地經(jīng)營權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用。
二是貫徹加強監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。落實《農(nóng)村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的審查審核具體規(guī)定，以及建立風(fēng)險保障制度的要求，以更好地保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。
三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內(nèi)容。落實習(xí)近平總書記最新重要指示精神和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。
問：我們在一些地方看到，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，有些糧田沒有種糧，有的甚至出現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)行為，新《辦法》對于避免這些問題有何具體規(guī)定？
答：當(dāng)前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務(wù)越來越艱巨。黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應(yīng)規(guī)定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，要將經(jīng)營項目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點內(nèi)容, 各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強服務(wù)，鼓勵受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)。另一方面，堅決制止耕地“非農(nóng)化”，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)保護土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。
問：中央文件和國家法律規(guī)定，對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)要建立資格審查、項目審核制度，請問新《辦法》對此有什么具體規(guī)定？
答：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農(nóng)業(yè)用途的情況。新修改的《農(nóng)村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的準入監(jiān)管制度作了詳細規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，并規(guī)定了審查、審核的一般程序，引導(dǎo)工商企業(yè)等社會資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定審查審核的實施細則。
問：市場經(jīng)濟條件下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在一定風(fēng)險，有的毀約，有的合同主體經(jīng)營主體“跑路”，請問新《辦法》對此有什么防范措施？收取風(fēng)險保障金是否會增加經(jīng)營主體負擔(dān)？
答：受市場波動、自然災(zāi)害等多種因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在一定風(fēng)險，特別是近年來糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導(dǎo)致一些經(jīng)營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。為了更好保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，新《辦法》專門增加了加強流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障的相關(guān)內(nèi)容。
一是要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險防范制度。
二是鼓勵各地建立多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范和保障機制。如鼓勵流轉(zhuǎn)雙方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開交易，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)；鼓勵保險機構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險等多種形式保險服務(wù)，等等。
三是明確有條件的可以設(shè)立風(fēng)險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當(dāng)補助的形式建立了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經(jīng)營主體負擔(dān)，新《辦法》不要求統(tǒng)一設(shè)立風(fēng)險保障金，只是規(guī)定涉及整村（組）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風(fēng)險較高的項目可以設(shè)立風(fēng)險保障金，但具體額度由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商。
問：新《辦法》對各地建立健全準入監(jiān)管制度，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理作了明確規(guī)定，這會不會提高土地流轉(zhuǎn)的門檻，讓那些原本想流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體增添顧慮，甚至退避三舍？
答：新《辦法》出臺是為了進一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，為保護廣大承包農(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的合法權(quán)益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉(zhuǎn)、捆住守法遵規(guī)經(jīng)營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監(jiān)管制度的同時，新《辦法》也明確要求各地建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建立健全運行規(guī)則，開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評估、融資擔(dān)保、檔案管理等服務(wù)，引導(dǎo)和促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。
下一步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將指導(dǎo)各地認真學(xué)習(xí)貫徹中央精神，全面準確把握新《辦法》要求，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化管理和服務(wù)，完善工作機制，為流轉(zhuǎn)雙方創(chuàng)造健康、公平的市場環(huán)境，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
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