一個西部農(nóng)業(yè)縣以改革促進鄉(xiāng)村振興觀察
2021-08-17 09:06:05
“陶主任，最近縣里有什么改革政策？哪天我到你辦公室來討教呵。”交流完村里的民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，熊超超拋下這樣一句。
問話的是貴州省遵義市湄潭縣城郊魚泉街道新石居居委會主任，被問的是湄潭縣委辦副主任兼縣農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室主任陶通艾，他的后一個職位在基層更為人知。
這是記者在湄潭縣鄉(xiāng)村現(xiàn)場偶遇的場景。
和熊超超一樣，湄江街道核桃壩村村支書羅貴林，也在經(jīng)常向陶通艾打探農(nóng)村宅基地改革的消息。在這個被譽為“中國西部生態(tài)茶葉第一村”的地方，外來務(wù)工經(jīng)商人員近1100人。村小的學生基本是他們的孩子，本村的孩子多數(shù)在縣城讀書。
“這些外來戶多次來問，是否有宅基地出讓，可讓他們建房？”陶通艾說。
在湄潭鄉(xiāng)村走訪，三言兩語就繞到“改革”的人特別多。“很多種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)家向我打聽改革政策，比如‘財政資金股權(quán)化試點’、農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地抵押，這與他們的切身利益相關(guān)。”陶通艾從2003年開始參與湄潭縣農(nóng)村改革，言語間透著沉穩(wěn)：“他們確實嘗到了改革的甜頭。”
湄潭縣有一個貴州獨一、全國少見的機構(gòu)——縣農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室。從1987年掛牌開始，至今34年。外界對湄潭改革的了解，多是這里曾推行承包地的“增人不增地、減人不減地”，成為穩(wěn)定全國農(nóng)村土地承包關(guān)系重大法律政策的改革發(fā)源地之一。
30多年來，一連串農(nóng)村改革在這個縣鍥而不舍地低調(diào)試驗、務(wù)實推行，使這里成為中國農(nóng)村改革一塊耕作不息的“試驗田”。
這片土地的村莊里、田野上、茶園中，散發(fā)著濃郁的農(nóng)村改革氣息，形成了一種勇于創(chuàng)新、爭搶改革的“改革生態(tài)”。
“小榨油坊”誕生的大改革
8月，高溫的腳印還未消逝，又迎來綿綿秋雨，湄潭縣秋茶長勢正好。湄江街道核桃壩村36歲的彭玉福說，他家近來每天要從上百名茶農(nóng)中收購3000斤茶青，晚上還要連夜烘干制茶。“秋茶芽頭更纖細，回味更甘甜，湯色更透亮”。
去年，這個縣發(fā)展到60萬畝茶園。“我是一個幸福的農(nóng)民”“走，到湄潭當農(nóng)民去”……這些在當?shù)剞r(nóng)村隨處可見的標語，并不是吹噓與臆想。2020年，貴州全省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比約為3.1：1，湄潭約為2.3：1，遠低于貴州平均水平。
說起這些鄉(xiāng)村繁榮景象初顯的起因，湄潭人總是聯(lián)系起38年前的那場“榨油坊風波”。它發(fā)源自抄樂鎮(zhèn)落花屯居委會的楠木橋組，開啟了一場影響全國農(nóng)村的改革。
59歲的組長吳永華，是當年參加這場改革的親歷者。這場會議的地點就在榨油坊里，當年他父親時常在油坊炒菜籽壓油。1981年，全組土地承包到戶，1983年面臨“大穩(wěn)小調(diào)”的土地再分配形勢，農(nóng)戶間的矛盾來了。
“全組24戶人家，1983年冬天，一家來一個說話算得了數(shù)的。油坊是木屋，有個火坑，大家圍成一圈，穿著爛衣服。三天三夜整不下去，各說各有理。”
“農(nóng)民吵架，都是為了土地，矛盾重重。”他回憶：兒子多的，娶媳婦進來，就想分土地；姑娘嫁出去的，土地不想拿出去；還有村民怕好田“養(yǎng)肥”了，土地一調(diào)整給其他“懶人”了，大家都不愿交出好田，“有的人把‘屙屎不生蛆’的田土拿出來”。
他清晰記得，德高望重的大隊干部余忠華冒火了：“這么冷的天，我看再吵幾天也不管用，干脆‘生不添，死不改’，誰有本事就送娃兒去讀書，不要只看著這點地。”此話一出，大家鴉雀無聲。他說：“我提這個意見你們看怎么樣？少數(shù)服從多數(shù)，大家說‘要得’。”
各家各戶吃了“定心丸”，精心管理各家土地，挖倒土，從上往下挖；農(nóng)家肥，到處撿豬糞、牛糞、狗糞。引進雜交稻后，土地產(chǎn)出翻番。還要在苞谷地里套種小麥、紅苕，田坎上種瓜，土地充分利用，1984年群眾溫飽問題就基本解決了。
這項制度從1984年在全縣實施。從“生不添，死不改”到后來換名“增人不增地、減人不減地”（簡稱“兩增兩減”），湄潭穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的做法引起國內(nèi)關(guān)注，其精神被吸收進1993年中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施和之后的農(nóng)村土地承包法，對中國農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”產(chǎn)生了重要影響。
陶通艾介紹，從1994年開始，湄潭縣和貴州全省統(tǒng)一步伐，開始延續(xù)第二輪土地延包，延包時長50年，即到2043年為止。
總結(jié)當年這場改革的效應(yīng)，當?shù)厝似毡檎J為，湄潭茶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，得益于農(nóng)村土地關(guān)系穩(wěn)定，使農(nóng)民有穩(wěn)定預(yù)期、敢于投入，有利于茶這樣的長線產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
在魚泉街道新石居居委會偏巖塘組，記者見到了今年80歲的老農(nóng)黎崇仲。1987年他家里是6口人，現(xiàn)在全家三代共14口人。5畝多的土地承包面積一直沒有變化。
新石居居委會黨支部書記楊成益介紹，30多年來，全村只有3戶村民完全退出承包地。其中2戶是因為家庭人員都去世而“銷戶”，還有1戶是子女在外工作、戶口遷移在外，留在村里的親屬去世了。“按照法律，如果長期荒蕪，村集體就要收回承包地。”他說，這種情況還沒有出現(xiàn)。
農(nóng)村土地改革不斷向縱深推進
小榨油坊誕生的創(chuàng)舉，孕育了湄潭農(nóng)村改革的原生動力。從1987年經(jīng)國務(wù)院批準成為全國首批14個農(nóng)村改革試驗區(qū)之一以來，這個農(nóng)業(yè)縣先后承擔了20項省級以上的農(nóng)村改革試驗任務(wù)。
湄潭改革的一條主線，就是在部、省支持下，大膽、穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革。改革力度最大、正持續(xù)進行的是農(nóng)村集體土地入市。
2015年年初，中央選取湄潭等33個縣（區(qū)）分別開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。這一年8月27日，湄潭縣的茅坪鎮(zhèn)土槽村，敲響了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市拍賣“第一槌”。一塊廢棄的5畝工礦用地，出讓年限40年，總價款80萬元，購買者用于修建加油站。
事實上，早在2008年，湄潭縣已經(jīng)試水做活農(nóng)村集體土地。這源于從2008年到2015年，湄潭成為貴州兩輪“深化土地制度改革推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”試驗地。
2017年12月，全國首例宅基地分割登記入市出現(xiàn)在湄潭。針對一些農(nóng)民將自有住房一部分出租用于農(nóng)家樂、民宿等經(jīng)營活動的現(xiàn)實，湄潭縣嘗試推行“綜合類集體經(jīng)營性建設(shè)用地分割登記入市模式”。當?shù)嘏d隆鎮(zhèn)居民劉啟福在保障自有住房、書面承諾不再申請宅基地建房的基礎(chǔ)上，申請將其中部分宅基地分攤面積以及宅基地上建筑物(含一間門面和一套住房)分割登記入市交易。
此外，湄潭還在試水農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓改革。
2019年7月，貴州遵義市務(wù)川戶籍農(nóng)民王安武，向龍鳳村村集體繳納宅基地有償使用費4.4萬元，可以有償使用本村宅基地200平方米，成為貴州首位在非戶籍所在地獲得宅基地的農(nóng)民。
龍鳳村舉行了“湄潭縣首宗宅基地有償使用簽約儀式”，根據(jù)《龍鳳村宅基地管理公約(試行)》規(guī)定，所有農(nóng)村戶籍人口，連續(xù)在龍鳳村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)三年以上的，將獲得在本村有償使用存量宅基地的資格。
截至目前，龍鳳村已經(jīng)有13戶外來打工戶，提出購買宅基地建房的申請，已批準6戶，實際建好4戶。他們使用的宅基地，主要是村民建新房后退出的超面積老房宅基地。村委會預(yù)計未來5年內(nèi)還有10多戶會提出申請。
從2017年到2019年，湄潭完成了國土資源部“宅基地制度改革試點”的任務(wù)，形成了“收、分、騰、轉(zhuǎn)”盤活閑置農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的做法，即“收”回閑置宅基地，解決一戶多宅問題；“分”置閑置農(nóng)房，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入；“騰”退閑置宅基地，盤活存量集體建設(shè)用地；“轉(zhuǎn)”讓閑置宅基地，提高土地利用效率方面探索盤活閑置農(nóng)村宅基地。
以魚泉街道新石居居委會為例，到目前為止共有償退出宅基地50余宗，有償收取超法定使用面積租金60余萬元。試點村龍鳳村已收回宅基地15宗3.6畝。
特別富于探索意義、目前穩(wěn)妥把握的是農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出。
2018年年底第二次修正的農(nóng)村土地承包法，在諸多方面做了影響深遠的重要修訂。陶通艾說，此前湄潭擔負了原農(nóng)業(yè)部等三部委“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點”，為法律修正做出了貢獻。
魚泉街道新石居居委會一片桃花盛開的林地里，豎著一塊大牌子——“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試驗項目”，牌子下面注明：“涉及農(nóng)戶25戶涉及承包地91.68畝”。
記者在居委會查看了農(nóng)戶程小霞退出0.29畝承包地的檔案資料。與她簽訂協(xié)議的是“新石居股份經(jīng)濟合作社”。里面有她按手印的申請書、審批表、有償收儲協(xié)議，以及本人和村干部在現(xiàn)場指認地塊邊界的照片。
“如果村民生活不能保障，就不能讓他退地。”楊成益表示，在這項改革之前，村民沒想到承包土地可以有償退出。
試點在切實保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的前提下，重點圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)退出程序、退出地收儲管理等方面進行積極探索，形成了“農(nóng)戶申請、三級審核、協(xié)商評估、簽約交接、統(tǒng)一管理”的土地退出流程，探索總結(jié)形成“進城不退承包地、退地不退成員權(quán)”、維護進城農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)驗被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部轉(zhuǎn)發(fā)。農(nóng)村土地承包法修訂出臺后，湄潭沒有像以前動員試驗了，但只要符合法律、政策，農(nóng)民可以有償退出土地承包權(quán)。
“在改革中學會了改革，這是湄潭干部的特色。”被評為貴州2018年改革典型人物的遵義市政協(xié)副主席、原湄潭縣委書記魏在平對記者說，“本來有一些放在其他地方的改革，后來改到了湄潭。”
“改”出欣欣向榮的鄉(xiāng)村活力
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在湄潭鄉(xiāng)村，由于土地是基本生產(chǎn)要素，這個相對沉默的要素在改革中得到盤活，給鄉(xiāng)村振興帶來明顯的刺激作用，因此出現(xiàn)其他農(nóng)業(yè)縣很少看到的蓬勃生機。
增加了農(nóng)村收入。從村集體經(jīng)濟到縣財政，再到農(nóng)民財產(chǎn)性收入，都能從中“得利”，最大一塊“蛋糕”是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。湄潭縣確定“三定一議”分配機制，國家部分增值收益調(diào)節(jié)金以增值效益部分為基礎(chǔ)征收，工業(yè)用地征收20%，綜合用地征收22%，商服用地征收25%。
土地出讓總收入減去國家增值收益調(diào)節(jié)金，再減去土地征收成本后，成為全村獲得的凈收入。湄潭縣規(guī)定村集體按凈收入提取公積金不得少于20%，公益金不得高于10%，兩項總額不得超過50%。個人即集體經(jīng)濟組織成員分配比例不得少于凈收入的50%，具體分配方式由農(nóng)民集體決議。
新石居居委會過去集體收入每年只有10來萬元，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，使村集體分得的收入過了千萬元。宅基地改革和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，分別使村集體、農(nóng)民獲得了不少收益。
目前，全縣共開展宅基地有償使用151戶，村集體收取有償使用費12.72萬元。全縣有償退出宅基地50余宗，有償收取超法定使用面積租金60余萬元；全縣共197戶退出承包地283.85畝，平均每畝地補償28689元。
激活了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。開在村道旁的“好日子”民宿酒店老板張小忠說；“我們這一帶有20多家餐飲，但沒有住宿，常有人問我們，你們有住宿沒有？”
農(nóng)村土地集體入市改革，幫助他實現(xiàn)建民宿的心愿。2017年，他花37萬元競買了580多平方米、使用期限40年的地塊。不到一個月，他就拿到了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用證。他投入500多萬元建設(shè)、裝修，2019年開始營運，常年雇用8個人做服務(wù)員。
頭腦精明的張小忠還在改革政策支持下，把這棟三層民宿分割辦了3張產(chǎn)權(quán)證。他只使用了一張產(chǎn)權(quán)證，就獲得了農(nóng)商行的抵押貸款。
張小忠能夠融到資金投入民宿，得益于在湄潭試驗的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點。“兩權(quán)”即農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。
參與張小忠這一系列“連鎖”改革操作的熊超超深有感觸地認為，湄潭農(nóng)村改革效果好，原因之一就是“改革整體聯(lián)動”。比如農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市了，但面臨入市后建筑物是否可以抵押貸款、是否可以分割抵押貸款？如果不開展“兩權(quán)”改革，那么農(nóng)房還是沉睡的生產(chǎn)要素，就不能夠發(fā)揮生產(chǎn)作用。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的激活也為農(nóng)民增收創(chuàng)造了機會。新石居有一處較火民宿，房東曾經(jīng)是貧困戶，現(xiàn)每年租金就可獲得2.4萬元。不少茶企由于得到集體經(jīng)營性建設(shè)用地，就地興辦茶葉加工廠。高臺鎮(zhèn)出讓的一塊農(nóng)村集體土地，原是荒地，如今建起的米廠已年產(chǎn)值2000萬元以上，帶動了農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工。更多的新型經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)，促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和健康發(fā)展，推進了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。
促進了農(nóng)村生產(chǎn)要素流動。核桃壩村有一條十字交叉的干道，道路兩旁有很多商鋪、樓房，初具小城鎮(zhèn)的雛形。村支書羅貴林說，正是得益于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓，增強了村集體的財力，推進了村莊建設(shè)，完善了規(guī)劃，村里也有錢修路、亮化，使得以前分散的農(nóng)村建房集中起來。
有益于勞動力流動。龍鳳村村主任余孝華認為外來務(wù)工人員在本村建設(shè)居住，有利于緩解本村茶葉發(fā)展勞動力緊缺的問題。“不像過去孩子們只上小學、初中，現(xiàn)在上大學的多了，很多不回來，而本村茶園多，勞動力緊缺。”
“最重要的是改革惠及了群眾，因此得到群眾擁護。”魏在平回答記者湄潭農(nóng)村改革為何如此密集時這樣說。
蓬勃生長的鄉(xiāng)土“改革熱望”
“開始還有點舍不得，現(xiàn)在想想退出是對的。”在新石居居委會，72歲的季現(xiàn)章這樣談起對承包土地退出的看法。
他家有5口人，三個子女當中兩個在外打工、一個在廣東當律師。加上土和田，他家一共有九畝地，2012年的時候就退了7畝多地，每畝補償3.4萬元。“當時我還年輕，自己還能在地里做活，現(xiàn)在年齡大了，子女都在外面，大家觀念都在變。”
雖然2020年受疫情影響，經(jīng)營收入同比下降了30%，但張小忠對當?shù)氐拿袼蕹錆M信心，有信心收回投資并盈利，因為周邊條件不斷完善，前景不錯。“聽說村里最近還有土地出讓，我還想搞一塊。”
核桃壩村每年清明節(jié)前后的采茶高峰季節(jié)，需要大量勞動力。每天早晨從縣城發(fā)車的公交車把下鄉(xiāng)采茶的工人載到本村；本村的茶葉種植大戶，經(jīng)常“搶”著要人，除了付120元的日平均工資，還免費提供伙食。
羅貴林認為，外來務(wù)工人員穩(wěn)定居住有利于解決茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力問題，“我們正在研究如何對接農(nóng)村宅基地改革，幫助他們實現(xiàn)心愿。”
對于在本縣跨區(qū)域購買宅基地的村民，湄潭縣主要采取“分戶法”，即符合條件的年輕人分戶登記，這樣就符合“一戶一宅”政策要求。對不符合這一舉措的，則要求退出原宅基地。對于外縣的人在湄潭購買宅基地的農(nóng)民，原有宅基地如何辦，還沒有涉及。陶通艾坦言，這涉及跨縣統(tǒng)籌，需要更高層面的聯(lián)動推進。
2021年5月底，貴州2021年省級改革試點名單公布，湄潭承擔的改革內(nèi)容是“探索村干部專職服務(wù)村級集體經(jīng)濟發(fā)展模式試點”。選聘懂經(jīng)濟、會管理的人才，除享受村干部待遇，還可與村集體經(jīng)濟收益掛鉤拿考核績效。事實上，除了上級賦予的改革試點，湄潭還推行了“寨管家”等多項“自選動作”的改革。
陶通艾一度期盼湄潭能夠成為“城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗縣”。原來，縣里打聽到名為“城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗”的改革正在推進，正在尋找試點地，于是要求他盡快拿出一套方案。
他心情激動，帶著一班人苦戰(zhàn)許久，制定出一套《貴州省湄潭縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗方案》。記者看到，方案列舉了六個方面的重點和難點問題：
一是城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙還不夠順暢，有的還存在一定障礙；二是進城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出農(nóng)村權(quán)益通道不暢，阻礙了農(nóng)民市民化進程，也影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大，阻礙農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升，影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展；三是城市工商資本、科技和人才“上山下鄉(xiāng)”體制機制沒有完全建立，存在較大障礙……
2021年初，國家發(fā)展和改革委辦公廳批復(fù)了關(guān)于國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)實施方案，同意浙江嘉湖片區(qū)、河南許昌、四川成都西部片區(qū)等11個試驗區(qū)方案。獲準地方都是片區(qū)和地級市。
在和記者交流時，陶通艾的眼神中流露出遺憾，更充滿了渴望。
34年過去，湄潭農(nóng)村改革面臨的形勢，再也不是當年“吃飽肚子”，而是新發(fā)展階段新難題。鄉(xiāng)村振興的一個個“攔路虎”還擺在湄潭面前，需要用改革驅(qū)離。
“一流茶葉、二流包裝、三流品牌。”這是有的湄潭人對茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的評價；農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點，面臨抵押不良資產(chǎn)變現(xiàn)難、銀行積極性需提高的現(xiàn)狀……
社會形勢也發(fā)生了許多變化。如當年農(nóng)村土地承包“生不添，死不改”的一個間接好處，是由于改變了“增人必須增地”的傳統(tǒng)觀念，有利于實行計劃生育政策。而今天，國家則推出鼓勵生育、支持生育的“三孩”政策。
“變則通，通則久。”這股對農(nóng)村改革的火熱、渴求之情，發(fā)生在一個既不沿海，又遠離大城市，在中國縣域發(fā)展當中很有代表性的西部農(nóng)業(yè)縣，讓人感到新鮮、振奮。
湄潭系列農(nóng)村改革所激發(fā)的活力，讓人對通過農(nóng)村改革推動鄉(xiāng)村振興的必要性、可行性、緊迫性，充滿了想象空間。與此同時，如何在改革中切實維護農(nóng)民利益、守住耕地紅線，加強對村集體收入監(jiān)管，以及帶動更多區(qū)位和資源并不具備優(yōu)勢的鄉(xiāng)村振興，需要經(jīng)受不斷的考驗。
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