——紅堿淖立法考察調(diào)研報告
2024-06-28 12:50:26 陜西榆林市人大常委會立法調(diào)研組 劉維平 李琴
陜西紅堿淖位于陜西省神木市境內(nèi)，是中國最大的天然沙漠淡水湖泊，由七條季節(jié)性河流匯聚而成，2018年被認定為國家級自然保護區(qū)，是毛烏素沙漠里的一顆明珠，其水體保護歷來是重中之重。1997年，紅堿淖湖泊面積有59.76平方公里，湖岸線長50公里，自1998年開始紅堿淖水域面積逐年減少，2021年水位降為37平方公里，與1998年相比縮水近38.3%，因水位下降，紅堿淖的水質(zhì)從2014年開始監(jiān)測為劣V類，營養(yǎng)狀態(tài)為中營養(yǎng)。作為榆林唯一的國家級自然保護區(qū)，中國最大的沙漠淡水湖、全球最大的遺鷗繁殖地與棲息地、保護這片珍貴的沙漠湖泊迫在眉睫。為此，市人大調(diào)研組精心選擇舞陽河、瀘沽湖和洱海進行了為期9天的河湖保護調(diào)研，希望能通過此次深度調(diào)研找到消除紅堿淖水生態(tài)環(huán)境危機的途徑。
此次調(diào)研選擇的三個湖泊既是國家級自然保護區(qū)，又是風景名勝區(qū)，都涉及一湖跨多縣、跨兩省情況，湖岸都有少數(shù)民族居住，湖泊長期以來承載著文化交流的功能。這些河湖一直以來都是熱點旅游地，曾先后經(jīng)歷過水質(zhì)斷崖式下降和水量減少的困擾，經(jīng)過壯士斷腕式的生態(tài)治理，河湖水質(zhì)都已經(jīng)回歸Ⅱ類以上。目前這三個湖泊保護已相繼立法，河湖保護治理從“一湖之治”到“流域之治”，已向“生態(tài)之治”提升，實現(xiàn)了從短期向長期、從單一向綜合、從淺層向深層、從定點向全面的生態(tài)轉(zhuǎn)變，給我們此次調(diào)研帶來了許多啟發(fā)，現(xiàn)分享如下：
一、各地先進經(jīng)驗
（一）以美麗河湖照亮美好生活的舞陽河治理經(jīng)驗
此次調(diào)研組利用3天時間對貴州省黔東南苗族侗族自治州舞陽河保護工作進行調(diào)研，舞陽河作為黔東南苗族侗族自治州的母親河，境內(nèi)河長153千米，境內(nèi)面積5262平方千米，分別占舞陽河貴州境內(nèi)主河道總長的59.2％和總面積的81.3％，歷史上，鎮(zhèn)遠古城憑借一條舞陽河擁有興旺發(fā)達的水運資源，如今的舞陽河對流域沿線經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅意義重大。近年來，由于舞陽河流域內(nèi)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)加快，致使流域水環(huán)境承載能力受到嚴峻挑戰(zhàn)。舞陽河流域干流及支流均出現(xiàn)不同程度的污染，部分河段呈現(xiàn)出污染加劇趨勢。同時，舞陽河的管理保護也面臨職責邊界不清，經(jīng)費保障不足，全流域缺乏綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃等問題。沿岸人民群眾管理保護舞陽河的訴求十分強烈，為了有效解決舞陽河流域生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)舞陽河管理保護的法治化、長效化，黔東南州人大于2019年制定《黔東南苗族侗族自治州舞陽河流域保護條例》。
通過系統(tǒng)性的資源養(yǎng)護與綜合修復，舞陽河水生生物水域生態(tài)環(huán)境得到了有效保護，河湖面貌得到明顯改善，又呈現(xiàn)了魚翔淺底的美好畫面，再現(xiàn)“以水潤城、以水化城、以文化城、以水興城”的美麗畫卷。該區(qū)域河湖治理實踐方面亮點總結(jié)如下：
一是推動跨省河湖共同保護治理。黔東南州立足流域整體，與周邊5省（市、區(qū)）河湖長辦簽訂跨省河湖聯(lián)動機制協(xié)議，實現(xiàn)了與周邊省（市、區(qū)）跨境河湖聯(lián)防聯(lián)動全覆蓋。
二是建立“十年禁漁”長效機制，讓水生生物得以休養(yǎng)生息。
三是共同簽訂《舞陽河流域生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議》。2021年，黔東南州簽訂了從江縣、黎平縣、三江縣、融水縣跨界河流合作協(xié)議，對合力做好調(diào)查處理和應(yīng)急處置工作有重要意義。
四是創(chuàng)新治水模式。黔東南州積極探索實踐“河（湖）長+檢察長”兩長依法治水新模式，州河長辦和州人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于依法開展檢察公益訴訟協(xié)同推進河長制工作的意見》，為河湖管理保護提供了有力的司法保障。
五是首開我國地方流域共同立法。黔渝川滇四省市檢察機關(guān)聯(lián)合出臺赤水河、烏江流域跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護檢察協(xié)作機制，為構(gòu)建長江上游生態(tài)屏障提供強有力的司法保障，云南、貴州、四川三省人大常委會分別審議通過了關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定。
（二）傳承發(fā)展湖泊水文化夯實湖泊保護根基的瀘沽湖治理經(jīng)驗
瀘沽湖位于四川省與云南省交界處的橫斷山脈，地處海拔3450米的群山環(huán)抱之中，瀘沽湖的水源主要來自雪山融水和雨水，是中國第三大深水湖。瀘沽湖擁有豐富的水生生物資源，是一個生態(tài)系統(tǒng)典范，也是研究全球氣候變化的重要樣本。同時，瀘沽湖還承載著摩梭族和納西族的原始文化傳統(tǒng)，是當?shù)啬λ笕撕图{西族人的生存之本和文明之源。摩梭文化、納西族文化和漢族文化在此地交流融合，形成獨特的瀘沽湖水文化。作為云南省重要旅游景點之一，瀘沽湖的美麗風光和獨特文化吸引著無數(shù)游客前來觀光旅游，這也為改善當?shù)亻L期的貧困帶來了巨大的生機。然而，隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，瀘沽湖開始面臨一系列的威脅和挑戰(zhàn)。如水污染、水位下降、外來物種入侵、過度開發(fā)、旅游壓力等，這些因素破壞了瀘沽湖的自然平衡，嚴重影響了瀘沽湖的生態(tài)功能，甚至危及瀘沽湖以及摩梭人生存的河湖文化。在開發(fā)旅游和保護瀘沽湖兩者之間，當?shù)卣岣哒疚?，義無反顧選擇了保護。為此當?shù)卣扇×艘幌盗写胧麛喾艞壛私?jīng)濟效益，限制過度開發(fā)和污染行為。同時，還積極加強了對文化遺產(chǎn)的保護和傳承工作。這些措施不僅有助于保護瀘沽湖的生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)，也為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展注入了新的活力。
2019年10月，麗江市人大常委會審議通過了《麗江市瀘沽湖保護條例》。該市在保護瀘沽湖方面的實踐亮點總結(jié)如下：
一是厚植湖泊水文化理念。瀘沽湖不僅孕育了周邊的自然萬物，同時也支撐了瀘沽湖周邊人民的幸福觀、生存觀和社會文化創(chuàng)造活動，甚至成為當?shù)厝说木裎幕叛觥．數(shù)卣匾晿?gòu)建湖泊水文化理念，把瀘沽湖新型關(guān)系的水文化、湖泊價值和水倫理作為瀘沽湖湖泊文化建設(shè)的核心，不斷厚植有利于湖泊保護的生態(tài)環(huán)境和群眾共識，形成了有利于瀘沽湖保護的先進理念。寧蒗縣作為云南最貧困的縣，十分注重構(gòu)建人類和湖泊長期友好相處的關(guān)系，在條例出臺后，主動把游客云集的里格島和湖心島搬空，并嚴格按照一類水質(zhì)標準保護自己的湖泊。
二是注重歷史水文化的傳承工作。歷史文化傳承是保護湖泊的重要手段，瀘沽湖的原著民都有對于湖泊的崇拜和敬畏，并且有相關(guān)的實踐活動，包括節(jié)慶活動、崇拜祭祀活動、涉及水的人生禮俗等，這些都約束了人們破壞水環(huán)境的行為。瀘沽湖周邊有豐富的傳統(tǒng)水文化，人們對于水資源的利用都有大量的傳統(tǒng)習俗，包括農(nóng)耕中的有效水資源分配使用、村民和水相得益彰的相處方式，同時社會生活中存在很多關(guān)于水的民俗活動。這些豐富的水文化資源，都有利于保持人們對于水的敬畏、關(guān)愛，延續(xù)水帶來的身心愉悅，進而維持人們對于湖泊的熱愛和保護。這些傳統(tǒng)水文化的價值也因此得到延續(xù)。
（三）牢樹綠水青山就是金山銀山的洱海實踐
清晨，云南洱海碧波萬頃，湛藍湖水共長天一色。調(diào)研組一行穿過生態(tài)廊道，來到古生村的湖邊，看到湖水清澈見底，不時還能瞧見鯽魚跳出湖面，不禁感嘆：“洱波三萬頃，輕舟泛長風。琉璃瀉萬古，浩氣開鴻蒙?！?00多年前，明代大理白族詩人李元陽這首《泛洱水》，盡抒泛舟美麗洱海的豪邁情懷。洱海是云南第二大高原湖泊，屬瀾滄江-湄公河水系，被當?shù)厝俗u為“母親湖”，是人們賴以生存的重要資源，與當?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)生活息息相關(guān)。洱海與蒼山相映照，共同鑄就了世代大理人民的生活場景和歷史文化空間，“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”是這一生態(tài)文化的典型代表。
如此美麗的洱海，也曾遭遇過嚴重的污染和水位下降之痛。隨著洱海邊人口的增長、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的改變、奶牛等養(yǎng)殖業(yè)的擴展、傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級遲緩、旅游業(yè)迅猛發(fā)展、農(nóng)業(yè)面源污染、周邊民眾生活用水污染等因素疊加造成了洱海污染的加劇。1999年由于總磷和總氮超標，洱海水質(zhì)下降為Ⅲ類，2013年洱海大面積爆發(fā)了藍藻，至2015年，洱海水質(zhì)已下滑為五類。面對這一嚴峻形勢，大理州政府以“壯士斷腕”的勇氣開始了洱海保護治理工作，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和洱海流域系統(tǒng)性著眼，把洱海保護治理范圍從252平方公里的湖區(qū)擴大到2565平方公里的整個流域，統(tǒng)籌推進洱海流域山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，剛性拆除洱海邊80米內(nèi)建筑（除雙廊古鎮(zhèn)），實施沿湖生態(tài)搬遷工程，關(guān)停洱海流域礦山，并修建了129千米的環(huán)湖生態(tài)廊道緩沖區(qū)?？茖W統(tǒng)籌水資源，把中水調(diào)到缺水的縣，開創(chuàng)了“湖進人退”的歷史先河。隨著洱海保護治理措施的大力開展，2015年開始污染得到了控制，2017年以后水質(zhì)逐漸好轉(zhuǎn)，入湖河道的總磷、總氮污染負荷大幅度削減。整個“十三五”期間，洱海全湖水質(zhì)實現(xiàn)32個月Ⅱ類，未發(fā)生規(guī)?；{藻，湖體年均透明度上升到2.1米。2021年，洱海水質(zhì)全年綜合評價類別為Ⅱ類，總氮、總磷已經(jīng)差不多削減了一半。洱海從富營養(yǎng)化初期狀態(tài)恢復至中營養(yǎng)狀態(tài)，全湖透明度達到1.78米。洱海生物多樣性保護的效果也日益顯現(xiàn)，洱海水環(huán)境綜合整治入選全國督察整改成效典型案例，形成了洱海保護治理的先進經(jīng)驗。如今洱海的保護治理已作為全國湖泊保護的樣板，為解決其他環(huán)境問題提供路徑參考。
洱海治理可借鑒經(jīng)驗總結(jié)如下：
一是收集‘四水’，生活污水都排到地下管網(wǎng)。
二是對洱海27條入湖河流實施生態(tài)化治理，并且全部要達到Ⅱ類水質(zhì)。
三是建成“三庫連通”清水直補工程，累計向洱海補水2.5億立方米。取締蒼山十八溪的取水口，讓清潔水源直接流入洱海，增加了洱海蓄水量。
四是以洱海保護引領(lǐng)全域綠色轉(zhuǎn)型。為避免破壞洱海東岸海東片區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，大理全面停止海東開發(fā)，洱海流域人口和產(chǎn)業(yè)向流域外轉(zhuǎn)移拓展。
五是農(nóng)業(yè)從污染種養(yǎng)業(yè)向綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。
六是對洱海流域的畜禽糞便、餐廚垃圾等有機廢棄物進行全收集和資源化處理利用。
七是旅游業(yè)從景區(qū)旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變。面對洱海保護治理帶來的不利影響，大理積極推進文化旅游轉(zhuǎn)型升級，把生態(tài)移民安置點分別打造為南詔小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)、田園小鎮(zhèn)、喜洲小鎮(zhèn)和風味小鎮(zhèn)，形成“有一種生活叫大理”的全國文化旅居新場景。
二、紅堿淖生態(tài)危機視狀、產(chǎn)生原因及亟需迫切保護的重要意義
百度上搜索紅堿淖，會出現(xiàn)這樣的描述：“一眼望去紅堿淖，就像是上天對神木的恩賜，這里是一個集自然景觀、人文景觀和生物多樣性于一體的地方，在這里，你可以領(lǐng)略到當初昭君出塞和親時的故事，可以領(lǐng)略到毛烏素沙漠海子的神奇魅力，感受自然和歷史的厚重，體驗人與自然和諧相處的美麗畫卷?！倍F(xiàn)實是，近二十多年，紅堿淖面積從7000hm2縮減到2667hm2，平均每年縮減400hm2，并繼續(xù)加劇萎縮。紅堿淖生態(tài)環(huán)境危機缺水是第一大原因。資料顯示，1995年以來，地下水位平均每年下降16～20cm，部分年份高達40～50cm，直接造成部分地段潛水位下降，淺層地下水溢出量減少，匯集到紅堿淖的水流量大幅減少。紅堿淖庫容萎縮、缺水干涸引發(fā)了湖泊水質(zhì)惡化，湖水天然自凈能力幾乎喪失，紅堿淖已變?yōu)橹囟葔A性湖，湖水堿化程度超過以往40年的總和。水體氮、磷營養(yǎng)，鹽、總堿度、總硬度含量大增，湖水的鹽堿化是直接導致紅堿淖魚類幾近絕跡的原因。水量和水質(zhì)的變化，導致周邊氣候和生態(tài)正在發(fā)生改變。受水質(zhì)惡化的影響，紅堿淖魚類資源枯竭、自然湖濱帶破壞，挺水植被大量消失，鳥類、兩棲、爬行動物的生物多樣性遭到破壞。湖水天然自凈能力幾乎喪失，惡化水質(zhì)超出魚類生存極限，有17種野生魚類已基本絕跡。沒有了魚類作為食物，鳥類不知以何為食、何處棲息，遺鷗數(shù)量已下降至1萬多只。曾經(jīng)的沙漠明珠如何再放光彩？
紅堿淖水生態(tài)危機的產(chǎn)生原因：
一是氣溫上升，降水量減少。紅堿淖流域目前進入了一個干旱氣候態(tài)，降雨量減少，蒸發(fā)量增加，補給量嚴重失衡是造成紅堿淖“縮水”的自然原因。
二是紅堿淖處于水資源爭奪之中。陜蒙兩省區(qū)為紅堿淖地區(qū)的劃界資源發(fā)生矛盾，截斷入湖水流是造成紅堿淖生態(tài)危機的致命的硬傷。紅堿淖水源主要支流有7條，而主要依靠的營盤河和蟒蓋兔河兩條入湖支流都在內(nèi)蒙古境內(nèi)。正是省界上的分割，引發(fā)了紅堿淖的生態(tài)水環(huán)境危機。2005年，內(nèi)蒙古在距離紅堿淖6km處的伊旗境內(nèi)建設(shè)扎薩克水庫大壩，徹底阻斷了紅堿淖最為重要的補給水源——營盤河，致使紅堿淖每天進水減少5萬m3，導致紅堿淖湖面每年下降60cm。2009年，內(nèi)蒙方面又將蟒蓋兔河截流并建造地下水庫，這樣就直接攔截了紅堿淖的兩條主要補水河流，使之斷流無水補充。
三是陜蒙兩省區(qū)管轄權(quán)的分割式管理模式體制，割裂了紅堿淖生態(tài)系統(tǒng)管理上的綜合性，造成保護與水利設(shè)施建設(shè)、地下水開采、水資源調(diào)配、礦產(chǎn)資源開發(fā)等諸多沖突。
四是煤碳開發(fā)引發(fā)紅堿淖水生態(tài)危機。陜蒙接壤的紅堿淖地區(qū)，探測出儲量豐富的世界大煤田后，采煤帶動了地方經(jīng)濟的發(fā)展，也毀掉了原有的湖泊生態(tài)系統(tǒng)，造成湖水面積逐年萎縮。
五是環(huán)湖混凝土道路阻隔雨水流入，加劇補給水源危機。神木于2003年沿湖邊修建了一條高于地面30～50cm的環(huán)湖水泥公路，這就像建起阻水壩，給紅堿淖套上了一個“緊箍咒”，雖有涵洞等設(shè)計，仍阻隔了大量的雨水匯集與流入，對紅堿淖補給水源產(chǎn)生了一定影響。
六是地下水抽采導致水位下降。紅堿淖地處干旱半干旱沙漠地區(qū)，農(nóng)田灌溉綜合需水量大，加上煤礦開采對地下水的疏干大量水資源蒸發(fā)損耗，加劇了紅堿淖水位降低。
三、解決紅堿淖生態(tài)危機的實踐路徑
一是要樹牢生態(tài)文明理念?；赝１Ｗo之路，與紅堿淖保護一樣，都經(jīng)歷了一個曲折的過程，在這個過程中，首要的還是要樹牢習近平生態(tài)文明思想。瀘沽湖和舞陽河所在流域，一直都屬于長期穩(wěn)定的貧困區(qū)，但仍能深刻領(lǐng)會山水林田湖草沙是生命共同體的系統(tǒng)思想，始終堅持人與河湖是生命共同體的導向。紅堿淖水位下降水質(zhì)變差已有二十六年之久，其原因，還是沒有把生態(tài)文明思想放在突出位置，當保護河湖和發(fā)展經(jīng)濟矛盾的時候，應(yīng)義無反顧選擇以保護為主。要停止審批建設(shè)流域內(nèi)新的煤礦項目，防止發(fā)生煤礦透水而引發(fā)重大安全事故和可能導致的湖水突然消失得可能事件；要遷移紅堿淖流域內(nèi)的工礦企業(yè)，消除對湖水的污染，保障水生動物和鳥類的生存環(huán)境。紅堿淖治理要堅持可持續(xù)發(fā)展的治理路徑，根據(jù)沙漠湖泊的生態(tài)特征，把湖泊治理納入全域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)保護的全局中，以全域謀劃和綠色轉(zhuǎn)型有機融合探索可持續(xù)的治理路徑。要嚴格按照《陜西紅堿淖自然保護區(qū)總體規(guī)劃（2022-2031年）》《紅堿淖流域水污染防治和生態(tài)保護規(guī)劃》扎實推進依法治湖、科學治湖、系統(tǒng)治湖，為紅堿淖保護治理奠定可持續(xù)性和長久性的根基。
二是建立紅堿淖水生態(tài)環(huán)境保護與資源管理機制。2012年紅堿淖被列入全國湖泊生態(tài)環(huán)境保護項目，是榆林唯一一個國家級自然保護區(qū)，政府理應(yīng)對該地實行最嚴格的生態(tài)管控，對入湖河水資源實施統(tǒng)一管理、保護和規(guī)劃的長效機制。要制定濕地保護和合理開發(fā)利用的法規(guī)、完善配套法規(guī)和管理細則，設(shè)立專門統(tǒng)一管理水資源的管理機構(gòu)，賦予紅堿淖自然保護區(qū)管理機構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)，來加強保護與修復的投入；細化紅堿淖水資源及生態(tài)保護目標供需水研究，確定合理的湖泊保護規(guī)模、保障程度，平衡核算各方需水量的適宜入湖水量，強化科技保護與修復力度。要嚴密論證和評價地區(qū)水源的承受能力，對紅堿淖流域的農(nóng)業(yè)與礦產(chǎn)能源開發(fā)、大型耗水項目，建立嚴格高昂的經(jīng)濟補償機制。
三是多方補水措施減緩湖水水位的持續(xù)下降。在提高節(jié)約用水及重復循環(huán)利用水資源時，減少對地表水和地下水的開采利用，以保障紅堿淖入湖水量。要疏通入湖河道，硬化河床減少滲漏，把分散的水源集少成多的輸入湖內(nèi)。要協(xié)商開放已被截流的河流，并付與另一方資源補償費，確保地表水的正常補給。人工增雨是現(xiàn)實唯一增加紅堿淖補充水的工程措施，要利用本地區(qū)的云層豐富、云水資源大的特點，在紅堿淖及周邊地區(qū)常年開展人工增雨作業(yè)，增加降水量。要實施節(jié)水農(nóng)牧業(yè)項目，調(diào)整湖區(qū)周邊大水漫灌的粗獷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展精耕細作的滴灌技術(shù)和節(jié)水產(chǎn)業(yè)，退耕種草，減少耕作面積，減少農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)對水資源的過渡消耗；湖區(qū)要逐步進行環(huán)湖1km區(qū)域的退耕還湖，并修建保護帶。
四是借鑒國內(nèi)外湖泊生態(tài)保護和示范工程的建設(shè)經(jīng)驗。 從長遠考慮，一是規(guī)劃實施引黃河水入紅堿淖工程。建議由國家和陜蒙兩省區(qū)共同出資興建引水入湖樞紐工程，通過調(diào)引水等工程措施，增大紅堿淖的補給水源，根本底解決紅堿淖水體面積萎縮現(xiàn)狀；二是目前東線引黃調(diào)水工程建議置換瑤鎮(zhèn)水庫和采兔溝水庫的水注入紅堿淖；三是錦界工業(yè)園區(qū)日產(chǎn)生的10萬方疏干水白白流入河道、未加利用，建議通過水處理使之達標后，輸入紅堿淖。
五是厚植湖泊水文化理念、形成以湖泊水環(huán)境良好優(yōu) 先的人水關(guān)系。要學習舞陽河和瀘沽湖與河湖相處的關(guān)系， 構(gòu)建一種不傷害湖泊水生態(tài)、不污染湖泊水資源的開發(fā)利用行為模 式，形成保護湖泊水環(huán)境的制度和社會新風尚；歷史上，消亡的湖泊不計其數(shù)，最著名的 當數(shù)羅布泊， 它的消亡很可能也導致了昔日繁盛的樓蘭古 國的消亡；湖泊相關(guān)的精神文化能極大地豐富當?shù)厝嗣竦?精神世界，如果我們沒有正確的水倫理觀，就不會善待水 環(huán)境，就可能因為眼前的經(jīng)濟利益而忽略了人類長遠的生 存發(fā)展利益，給湖泊生態(tài)帶來更多的厄運；要構(gòu)建有利于湖泊保護的文化，尤其是文化價值，夯實湖泊保護的 根基。用湖泊水文化助推紅堿淖自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；厚植河湖全民保護意識，處理好“ 多方 ”利益關(guān)系，構(gòu)建以民眾、政府、企業(yè)、科研機構(gòu)等多元主體 共建共享共贏的機制，并最終形成全民共建共享共贏的生態(tài)文明建設(shè)共識。
六是創(chuàng)新治水模式。要從“一湖之治”觀念轉(zhuǎn)向全域聯(lián)動治理和跨界河流治理，不斷拓寬“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的通道，從“一湖之治”理念向“流域之治”轉(zhuǎn)變，從“全域聯(lián)動治理”再到“跨界河流治理”轉(zhuǎn)變。積極探索學習“河（湖）長+檢察長”兩長依法治水新模式，使《榆林市鄂爾多斯市跨界河湖管理保護聯(lián)動機制實施意見》中的八項工作機制從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變，加快推進兩省兩地跨界河流治理成效。地方政府應(yīng)充分激活紅堿淖區(qū)位優(yōu)勢與河湖文化的精神力量，以紅堿淖為文化紐帶，積極化解與內(nèi)蒙鄂爾多斯的矛盾和分歧，凝聚紅堿淖跨省保護聚合力，讓陜西與內(nèi)蒙、神木與鄂爾多斯因紅堿淖成為合作共同體和責任共同體。
四、立法中要明確的內(nèi)容
一要深入探索陜蒙兩省協(xié)同立法，學習《瀘沽湖保護條例》中一湖兩制的模式，并在條例中確定跨區(qū)域管理保護協(xié)調(diào)機制、流域聯(lián)席會議制度、協(xié)調(diào)管理機制和流域聯(lián)合巡查機制。
二要實行河長制。條例中要明確河道保護和管理實行河長制，且要對各級河長的職責做明確界定。
三要建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和高昂的生態(tài)保護補償長效機制。依托河湖流域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局和自然資源分布，開展生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算，科學制定補償標準，明確森林、濕地、河道等生態(tài)效益補償機制，對紅堿淖流域的農(nóng)業(yè)與礦產(chǎn)能源開發(fā)、大型耗水項目，明確建立嚴格高昂的經(jīng)濟補償機制。
四要在水資源保護中就漁業(yè)資源、水文化資源、飲用水資源保護等作相應(yīng)規(guī)定。保護管理范圍內(nèi)的水資源、漁業(yè)資源、風景名勝資源等明確實行有償使用制度。
五要明確實施生態(tài)補水工程，根據(jù)紅堿淖生態(tài)補償水量核算，每年補水量應(yīng)保持在500-1000萬m3之間,對如何補水、補充的水質(zhì)標準也要作明確的要求。
六要在生態(tài)保護核心區(qū)實行正面清單管控，生態(tài)保護緩沖區(qū)實行負面清單管控，對生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)、綠色發(fā)展區(qū)明確規(guī)定各類禁止性行為。
七要就流域管理保護中的有關(guān)規(guī)劃制定提出嚴格要求。對專門統(tǒng)一管理水資源的機構(gòu)明確其職責。
八要增加關(guān)于河水污染防治的規(guī)定。條例既要規(guī)定有關(guān)政府及其工作部門的防治職責，對各級政府、管委會、執(zhí)法隊伍的職責進行具體規(guī)定，對社會購買服務(wù)作相應(yīng)規(guī)定，明確縣、鎮(zhèn)人民政府可以通過購買公共服務(wù)、設(shè)置環(huán)保公益崗位等形式加強河湖保護工作。
九要實行入湖河道名錄管理制度，對入湖河道進行管控。
十要嚴禁在生態(tài)保護核心區(qū)開展與河湖保護無關(guān)的建設(shè)利用活動，對生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)、綠色發(fā)展區(qū)明確規(guī)定各類禁止性行為。
五、要建立人大詢問和質(zhì)詢辦法
如果紅堿淖水位持續(xù)下降、水質(zhì)不能明顯提升，市人大可隨時啟動詢問監(jiān)督，必要時將啟動質(zhì)詢程序。
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